1.6 建设资金和运营成本分析

1）建设资金

“十二五”期间，全省污水处理设施投资完成33.6亿元（污水处理设施16.31亿元，污水管网17.29亿元,，其中，中央资金14.96亿元、省财政资金5.01亿元、市县13.63亿元），新建扩建污水处理厂15座，新增污水处理规模18.2万m3 /d，改建2座，规模38万m3 /d，铺设污水管道1184km，污水配套管网达3520km；COD削减量22.8万t；总磷削减量0.33万t；氨氮削减量1.43万t；累计污水处理量11.64亿m3 ；运行负荷率从2011年的65.8%提升到2015年的79.5%，提升了13.7%；污水集中处理率从2011年的72%提升到2015年的80%，提升了8%；中水回用率从2011年的2.3%提升到2015年的5.6%，提升了3.3%。

2）污水处理厂运营成本分析

污水处理厂的运营成本主要包括人员费、动力费、维修费、药剂费及其他费用，其中动力费和维修费占运行成本的主要部分，约占运行成本的80%左右。另外，污水处理厂的运营成本和污水厂负荷率密切相关，当负荷率偏低时，吨水运行成本将显著提高。

目前，海南省污水处理厂的运行费用主要来源于污水费的征收，个别市县由于污水费征收率偏低导致污水费不满足污水处理厂运行费，由市县政府进行适当补贴，同时加大污水费的征收力度。按照《海南省人民政府关于征收城镇污水处理费促进城镇污水处理事业发展的通知》（琼府〔2008〕58号），各市县已将污水处理费征收标准提高至0.80元/m3及以上，各市县污水处理费征收标准见表1-5。

污水处理费累计征收13.09亿元，征收率为92.3%。

表1-5 海南省各市县污水处理费的征收标准

1.7 监督管理

为加强对已建成污水厂的运行监管，确保污水处理达标排放和运营，海南省在紧抓项目建设的同时，加强运行监管。

1）出台相关文件。2011年5月，印发了《关于进一步加强污水处理厂运营监管的通知》；2012年4月印发了《关于进一步加强城镇污水处理厂运行管理的函》；2013年6月，制定了《海南省城镇污水处理厂运行监督管理办法》，对污水处理厂的日常管理、台账建设、在线监控、污泥处置等工作内容提出明确要求，确保污水处理厂规范运营，达标排放。

2）多方筹集资金，加大投资力度。一是充分利用建设国际旅游岛政策，主动与国家发改委、财政部沟通、衔接，积极汇报项目进展情况，大力争取中央投资支持。截至2015年8月，共争取中央投资131313万元。二是提高省级资金补助标准，加大地债对污水项目的支持力度。考虑到污水处理项目投资大，市县财力盘子小，为减轻市县财政压力，调动市县建设污水处理项目的积极性，2011年来共计安排了省级专项资金50951万元。其中，为做好项目储备，加快推进项目建设，安排了省级专项资金8095万元支持污水处理项目开展前期工作。三是强化污水收费，截至2015年8月，全省各市县的污水处理费征收标准已提高至0.8元/t及以上，自2011年至2015年6月，全省共征收污水处理费113153万元，平均征缴率达91.8%，有效保障污水处理厂的运行。

3）充分发挥投融资平台作用，积极推进市场化建设运营。海南污水处理设施的运行管理体制主要有市县国有企业自主运营、企业自主运营、BOT特许经营、委托运营等4种管理体制。其中：

（1）BOT特许经营

污水处理产业采用BOT运作模式为污水处理产业引进竞争机制、加快污水处理产业发展，提高污水处理产业的技术管理水平、突破现有的融资模式，改善投资结构。但其也具有一定的缺点：前期准备和谈判阶段就需要较大投入、咨询费用高。运作周期长、过程复杂，一般BOT项目招商过程至少两个月，谈判过程一般为1个月以上，有的甚至1年以上。另外在BOT运作模式的建设和经营过程中，每个环节都存在风险，这些风险既有商业性风险，也有政治性风险。

（2）委托运营

委托运营的新模式代表了污水处理行业发展的新方向，对行业的健康发展起着重要的引导作用。随着国际金融危机以及国内外金融市场的变化，投资企业对于资金需求较大的BOT、TOT等模式的项目越来越谨慎。相比之下，资金需求较小，重在运营环节竞争的委托运营模式更受青睐。

（3）市县国有企业自主运营

污水处理设施由政府投资建设并由市县国有企业自主运营，可顺利实现政府对污水处理厂的有效监管，但一般由于市县国有企业缺乏竞争和活力，污水处理专业人员配备不齐全，针对性的培训和学习较少，对污水处理厂的正常运行缺乏保障。

（4）企业自主运营

污水处理设施由企业出资建设并自主运营，一般主要为旅游开发区配套的污水处理设施，该建设管理体制可大大减小政府的财政压力，但其容易导致政府部门监管的缺失。

1.8 运营模式及问题

目前，全省已建成城镇污水处理厂37座，设计总规模120. 1万m3/d。全省城镇污水处理市场化、产业化进展顺利，主要实行以下运营管理模式：

1）BOT运营模式：海口白沙门一期、海口白沙门二期、海口桂林洋、海口长流、海口云龙产业园、澄迈老城污水处理厂等6个项目。

2）企业自主运营模式：三亚亚龙湾、三亚海棠湾、万宁石梅湾、万宁兴隆、乐东龙沐湾污水处理厂等5个项目。

3）市县国有企业自主运营模式：三亚红沙、三亚鹿回头、三亚荔枝沟、三亚新城、三亚高新技术产业园、三亚福海苑安置区、三亚崖城创意新城、琼海官塘、昌江县棋子湾、洋浦污水处理厂等10个项目。

4）打包委托运营模式：文昌、琼海、万宁、五指山、定安、陵水、保亭、琼中等8个项目和儋州、东方、屯昌、澄迈金江、临高、昌江、乐东、白沙等8个项目分别由北控水务集团有限公司和北京桑德环保集团有限公司两家公司进行委托运营管理。

关于上述16个污水项目的委托运营管理工作，海南省政府于2008年底就全面启动了运营模式研究工作，在住建部的大力支持和指导下，在邀请清华大学有关水务行业专家充分调研论证的基础上，结合省内实际情况，将全省新建的16座污水处理厂分两个项目包，成功地以公开招标的方式选择了运营管理商，并将中央和省级资产划归海南省水利电力集团有限公司（省属全资国有企业），创新了跨行政区域市政公用基础设施共享的运营机制。通过打包委托运营，不仅解决了污水处理厂运营管理方面技术不足的问题，同时也整合了资源，使国有资产得到了保值增值。本次打包委托运营招标工作，得到国家住房和城乡建设部、国家环境保护部和中国水网的高度关注和好评，一致认为这是我国城市水务市场化模式的一次有益探索，具有积极和深远的意义。

从这几年的实践来看，这种委托运营模式是成功的，为海南省顺利通过“十一五”减排总考核作出了突出贡献。但在委托运营过程中，由于16个市县政府未进一步完善污水处理厂特许经营协议，委托运营监管主体不够明确，在一定程度影响了污水处理厂的正常运行。

1.9 总结

1）污水处理设施建设及运营的主要经验

目前，除海口、三亚部分城镇污水处理项目由地方财政投资建设、旅游开发区污水处理项目由开发商投资配套建设外，海南省大多数的城镇污水处理设施是由中央、省财政和地方财政三方共同投入建设的。海南省在推进城镇污水处理设施建设的过程中，责任明确、强化责任。从污水处理设施的项目建议、可行性研究、初步设计和施工图设计的过程中，逐级把关，明确相关单位的责任及任务，进行明确的项目分工。政府将落实奖惩机制，对污水处理项目建设进展快、完成任务好的市、县，省政府将视情况给予通报表扬、专项资金奖励等，对地方配套建设资金不落实、项目建设进展缓慢、不完成年度目标任务的市、县，省政府将视情况采取通报批评、媒体曝光、黄牌警告，减少或停止安排该地区新的政府投资项目，市、县政府主要领导向省政府作书面检查等形式，实行行政效能问责，并将城镇生活污水处理设施建设纳入市、县政府责任目标考核体系。同时，要求各市、县要调整财政支出结构，加大污水处理项目财政预算倾斜力度，不折不扣地落实好配套资金，确保项目建设资金按时足额到位。

海南省16个市县污水处理设施的打捆委托运营方式具有一定的创新性，将规模较小的16个市县的污水处理设施实行委托运营招标，打包委托给国内外实力较强的北控水务集团有限公司和北京桑德环保集团有限公司经营。两公司分别同海南省水利电力集团有限公司以及各个污水处理厂所在的市县政府签约，委托运营不改变项目权属，不进行资产或权益转让。海南污水委托运营项目因其模式创新、合理低价中标等因素成为了我国其余省市的污水处理运行提供良好的借鉴模式。5年委托运营期即将接近尾声，下一步省主管部门和市县政府要抓紧完成16市县污水处理厂下步运营模式选择工作，以确保16市县污水处理厂运营期满后能稳定达标运行。

2）污水处理存在的主要问题及原因

海南省污水处理设施建设起步较晚，2008年前全省仅有污水处理厂2座，“十一五”期间海南全面推进污水处理设施的建设，实现了污水处理厂县县通水的目标，完成了市县主城区污水处理厂的配套建设。“十二五”期间，为了提高新建成污水处理厂的运行负荷率，主要是大力推进污水配套管网实施。对于“十二五”污水处理厂的建设，其中规划扩建污水处理厂10座，新增污水处理能力20.8万m3/d，截至目前，全省仅完成了污水处理厂扩建3座，新增污水处理能力5万m3/d，主要由于海南省大部分污水处理厂是在“十一五”末建成投入使用，加上我海南省财力有限，建设污水处理厂的同时仅铺设主干管，次干管和支管主要在“十二五”期间进行完善。由于管网覆盖面低、污水收集率低，污水处理厂的负荷率尚未达到扩建的要求。规划新建污水处理厂27座，其中建制镇污水厂18座，目前仅有海口云龙镇、三亚崖城镇、琼海官塘镇、琼海博鳌镇、临高新盈镇、昌江昌化镇等6个建制镇已建或在建污水处理厂，可见，海南省建制镇污水处理设施的建设仍存在较大空缺。发展小城镇是中央提出的带动农村经济和社会发展的一个大战略，随着国际旅游岛建设进程的推进，建制镇的非农业人口和城镇人口将不断增加，排放的污水量也将越来越大，为保护海岛的优良生态环境，小城镇污水处理设施的建设必须配套进行。

3）城镇、流域水环境存在的主要问题、原因和建议

海南省水环境质量总体较好，2014年全省河流水质总体为优，93.1%的监测河段水质符合或优于国家地表水Ⅲ类标准；全省湖库水质总体良好，监测的18个主要大中型湖库中15个湖库水质符合或优于国家地表水Ⅲ类标准，占监测湖库总数的83.3%。但部分城镇水环境由于受到居民生活生产的影响，常年来生活污水的直接排放，初期雨水的污染、底泥的淤积，水环境质量较差，如海口的龙昆沟、美舍河，水体呈劣Ⅴ类，不能满足该水域的水质保护目标。为了恢复城镇河涌良好的生态环境，为城镇居民生活提供良好的住环境，一是加快建制镇污水处理厂的建设；二是继续完善污水管网，建设截污工程截流排入河道的污水和初期雨水；三是进行生态清淤解决内源污染等。

4）管网建设经验总结、存在问题和建议

为解决海南污水处理厂进水污染物浓度低、进水量低的“两低”问题，完成节能减排任务。海南省各级政府将污水配套管网的建设作为“十二五”的重要工作任务之一。2011~2013年全省实施污水配套管网“三年行动计划”，计划敷设污水配套管网690km，投资19.4亿元，在管网施工过程中通过倒排工期、明确节点、责任到人、重点约谈等手段措施，截至2015年8月底，已完成共敷设污水配套管网658公里，完成批复污水管网690km的95%，除个别市县由于规划路未按计划建设等原因，造成配套管网无法实施外，已基本完成建设计划。但在管网的建设过程中，仍存在一定的问题，一是老城区污水管网改造仍需完善。老城区人口密集，产污量大，是急需完善污水收集系统的区域。但由于以前的老城区道路狭窄，涉及的拆迁工作量大，管网改造及完善的设计工作需要开展大量的实地考察及研究工作，施工难度也大，相应的人力和财力要求也高；而新城区的管网铺设相对简单、容易，因此项目业主主观上不愿推进老城区管网的改造及完善工程，偏向通过选择铺设新城区污水管网来完成“十二五”的建设任务。二是污水支管和出户管不完善。海南省“十二五”第一轮污水管网建设主要是建主干管和次干管，配套支管和接户管建设尚未启动，导致污水无法进入主干管网，污水收集率提高不明显，污水处理厂“两低”问题仍没有得到有效解决。因此，下一步应继续推进主城区和污水支管及出户管的建设。

5）污泥处理处置设施建设经验总结、存在问题和建议

除海口、三亚外，海南省其余市县污水处理厂总规模均较小，加之污水厂进水量和进水污染物浓度较低，剩余污泥产量少。目前正在开展的污泥处置项目有海口污泥综合示范中心项目和三亚污泥综合利用示范中心项目，其中海口污泥综合示范中心服务范围以海口为中心，向四周辐射，同时覆盖周边的文昌、定安、澄迈、临高等4个市县，解决了市县分散建设污泥处理处置设施，投资大、效益低的问题，具有一定的借鉴意义，但是由于污泥的运输过程容易导致二次污染，各市县行政区域内需要进行运输交通协调等，因此在进行污泥片区集中处置时应充分考虑运输距离等因素。三亚污泥综合利用示范中心项目主要解决三亚市污水处理厂产生的剩余污泥，选用了“深度脱水、垃圾焚烧厂掺烧”的工艺路线，采用了与三亚市生活垃圾焚烧发电厂项目业主中国光大国际有限公式进行BOT的合作模式推进项目建设。这也为海南其余已建有垃圾焚烧发电厂的市县提供污泥处置可借鉴的污泥处置工艺路线和项目建设模式。

为有效解决海南省的污泥出路，应加快海口污泥综合示范中心项目和三亚污泥综合利用示范中心项目的建设，同时开始着手其余市县的污泥处理处置工作，切实从“重水轻泥”向“泥水并重”转变。

6）再生水利用设施建设经验总结、存在问题和建议

海南省污水再生利用已在海口、三亚等重点城市开展，对于海南省旅游资源丰富、景观环境用水量大的特点，省内淡水资源相对缺乏，城市污水再生利用具有较好的发展前景，符合建设海南省国际旅游岛规划纲要精神。然而海南省城市污水再生利用存在规模小、用水单一、缺乏政策引导等问题，主要表现在以下几个方面：

（1）相对于海南省水资源紧缺程度，全省中水利用水平有较大差距。处理后的污水还没有作为重要的水源充分开发和利用，中水处理设施和管网系统建设也没有完全纳入城市基础设施的一部分进行严格要求、统一规划和建设，也没有建立完整的、系统的管理体系。

（2）建设城市中水系统必须新建中水管道，但是，大多数道路在建设时未考虑安排中水管道位置，有些道路已无法安排中水管道，还有的道路虽可安排，但建设难度很大。

（3）建设资金缺乏，投资回收较慢是城市中水系统建设的又一大困难。由于资金没有保障，中水回用系统建设缓慢。

（4）政策法规等宏观控制方面、中水的定价、回用标准还有待完善。

下一步应提高污水再生利用认识、扩大污水再生利用水量需求、提升污水再生利用方式的灵活性、强化污水再生利用安全性、规范污水再生利用管理模式和运行模式、创新污水再生利用机制、实施污水再生利用鼓励政策等。

7）监管能力建设经验总结、存在问题和建议

海南省在紧抓项目建设的同时，不断强化运行监管。如不断完善污水处理设施建设运营政策法规、开展各类督导检查、实行重点约谈推进、坚持实行通报制度等，不断完善强化污水处理设施建设运营工作的监管，但监管工作仍存在一定的问题，一方面，市县水务部门缺少给排水监管管理机构和人员。自海南省实施水务一体化后，海南省水务系统新增了城市供排水建设管理工作职能，但近十年来，包括海口、三亚在内的大部分市县水务部门均未增加城市给排水专业人员编制，很大程度也影响了城市水务工作的开展。另一方面，污水监测能力薄弱。目前，除海口已建成供排水水质检测中心外，其它市县均未建成，对污水处理厂的水质监测及排水许可管理工作造成较大的影响，下一步应推动市县排水监测中心的建设。

8）建设和运营投融资经验总结、存在问题和建议

自全面建设污水处理设施以来，海南充分发挥投融资平台作用，积极推进市场化建设运营，全省城镇污水处理市场化、产业化进展顺利，污水处理厂的建设和运营有BOT特许经营、委托运营、企业运营等模式。其中16座污水处理厂5年委托期即将到期，应抓紧做好下一步的运营模式选择工作。另外，随着各市县主城区污水厂建设任务的完成，海南省下一步将分批次全面启动建制镇污水处理厂的建设，一方面污水处理厂和配套管网建设投资较大，为了减轻市县财政的压力，应继续推动污水处理市场化，鼓励采用BOT、PPP等特许经营模式；另一方面，污水处理的市场化可有效解决市县严重缺乏专业人员的问题，保障污水处理厂建成后能顺利启动运行。