减负与平衡：欧盟CBAM规则改革落地

2025-05-23 10:27

零碳知识局

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欧盟CBAM规则改革，表面上是技术性调整，实则是全球气候治理权力的再分配。

撰文 |森序

出品 | 零碳知识局

2025年5月19日，欧洲议会环境委员会正式批准欧盟委员会提出的碳边境调节机制（CBAM）改革方案，标志着这一全球首个“碳关税”制度在经历两年过渡期后进入深化调整阶段。

此次改革以“行政减负”为核心目标，通过豁免中小进口商、简化申报流程、优化财务规则等措施，试图在降低企业合规成本与维护机制环境有效性之间寻求平衡。

然而，这场看似技术性的规则调整，实则折射出欧盟在气候治理、产业竞争与国际贸易规则重构中的深层战略意图。

欧盟的平衡术

自2023年10月CBAM进入过渡期以来，其行政复杂性逐渐暴露。

根据欧盟委员会数据，过渡期内共有超过20万家进口商需履行碳排放申报义务，其中约90%为年进口量低于50吨的中小企业。这些企业普遍面临数据收集成本高、专业人员短缺、申报流程繁琐等问题，导致合规成本占进口商品价值的比例高达3%-5%。

与此同时，欧盟监管机构也因海量申报数据面临巨大审核压力，甚至出现“为监管而监管”的形式主义倾向。

在此背景下，欧盟委员会于2025年2月提出“综合一号”立法简化方案，核心内容包括：

·豁免中小进口商：设定50吨年累计质量阈值，覆盖约90%的进口商，但保留对99%以上碳排放量的监管；

·简化申报流程：取消强制咨询程序，引入CBAM代表制度，允许企业委托第三方完成申报；

·优化财务规则：降低“80%规则”比例至50%，允许证书全额回购，并推迟2026年证书销售起始日期；

·明确排放计算规则：将非煅烧粘土移出CBAM范围，调整电力间接排放计算方法。

这一方案在欧洲议会内部引发激烈辩论。

支持者认为，改革将释放中小企业活力，使欧盟监管资源聚焦于高排放企业；反对者则担忧，过度简化可能削弱机制的环境有效性，甚至引发“碳泄漏”风险。

最终，环境委员会以微弱多数通过改革提案，标志着欧盟在气候政策与经济利益之间作出艰难抉择。

从“一刀切”到“精准监管”

此次CBAM改革的最大亮点，在于从“普适性监管”转向“差异化治理”，通过建立多层次规则体系，实现行政效率与环境目标的双重优化。

首先是设置巧妙的豁免阈值，即90%豁免与99%监管的数学游戏。

新规设定50吨年累计质量阈值，这一数字并非随意选定。

根据欧盟委员会测算，钢铁、铝、水泥、化肥四大行业约98.5%的进口商年进口量低于该阈值，但其碳排放量仅占行业总量的1%。

这意味着，豁免中小进口商可减少约11.89亿欧元的行政成本，同时确保99%以上的排放量仍被纳入监管范围。

这一设计体现了欧盟的“抓大放小”策略：通过豁免低风险主体，将监管资源集中于2万家大型进口商（占进口总量的80%）。这种“二八定律”的应用，既降低了中小企业合规成本，又避免了“一刀切”导致的监管真空。

其次是申报流程简化，即由“企业自证”转变为“专业代劳”。

改革前，CBAM申报需经过国家主管部门（NCA）强制咨询程序，企业需花费数万欧元聘请间接海关代表，且代表能力参差不齐。改革后，咨询程序变为可选，企业可委托CBAM代表完成申报。

这一变化实质上是将“企业自证清白”的义务转移至专业机构，既降低了企业合规门槛，又提高了数据质量。

第三，是财务规则变化，即从“惩罚性征税”到“市场化调节”的转变。

原CBAM规则中的“80%规则”要求企业购买证书数量不得低于实际排放量的80%，导致企业被迫囤积证书，资金占用成本高昂。改革后，该比例降至50%，并允许证书全额回购，企业可根据市场价格灵活调整购买策略。

此外，2026年证书销售起始日期推迟至2027年2月1日，为企业提供了更长的准备期。这些调整使CBAM从“惩罚性征税”转向“市场化调节”，减少了企业的财务风险。

气候治理、产业竞争

与规则重构的三重奏

欧盟此次CBAM改革，绝非简单的技术性调整，而是其气候战略、产业政策与国际贸易规则布局的集中体现。

在气候治理战略方面，欧盟将从“单边行动”转变为“全球共治”。

CBAM的初衷是解决“碳泄漏”问题，即欧盟企业为规避严格气候政策将生产转移至监管宽松地区。然而，过渡期实践表明，单纯依靠关税壁垒难以实现全球减排目标。

此次改革通过豁免中小进口商，实质上是将减排压力从“终端产品”转移至“生产过程”，倒逼非欧盟企业建立碳管理体系。例如，中国钢铁企业若想继续对欧出口，必须建立覆盖原料开采、生产加工到物流运输的全生命周期碳数据追踪体系，否则将面临碳关税惩罚。

在产业竞争方面，欧盟本次改革将从“成本优势”向“技术壁垒”转变。

欧盟钢铁、铝等传统产业长期面临中国等新兴经济体的成本竞争。

CBAM的实施，本质上是为欧盟企业形成碳成本保护。通过将碳价纳入进口商品定价体系，欧盟企业可利用其先进的低碳技术（如氢基炼钢、碳捕获与封存）获得竞争优势。

改革后，中小企业豁免规则进一步强化了这一趋势：大型进口商需承担更高合规成本，而欧盟本土企业因已纳入欧盟排放交易体系（ETS），其碳成本可通过免费配额部分抵消。这种“差异化监管”实质上是欧盟产业政策的延伸。

在规则方面，CBAM的合法性一直备受争议。

世界贸易组织（WTO）规则禁止成员国对进口商品实施歧视性待遇，而CBAM的“单边碳定价”模式可能违反最惠国待遇原则。

欧盟此次改革通过引入“默认碳价”机制，即“当无法获取出口国可靠数据时，采用十个排放强度最高国家的平均排放强度”，试图规避WTO规则限制。这一设计实质上是将气候治理从“多边协商”转向“俱乐部模式”，即欧盟与志同道合的国家建立碳定价联盟，对非成员国实施差异化关税。

全球产业链的“绿色重构”

CBAM改革的落地，将对全球贸易格局产生深远影响。

1. 企业分化：合规能力决定市场准入

豁免规则虽减轻了中小企业负担，但大型进口商仍需面对严格的碳排放核算要求。以中国为例，2024年中国对欧钢铁出口额达120亿欧元，其中约60%由年进口量超过50吨的大型企业完成。这些企业若无法提供经认证的碳足迹数据，将面临每吨二氧化碳100欧元以上的关税成本。相反，具备完整碳管理体系的企业可通过出售碳信用或申请碳证减免，降低合规成本。

2. 行业洗牌：高碳产业加速外迁

CBAM的实施将加剧全球高碳产业的区域分化。一方面，欧盟本土企业将加快向低碳技术转型；另一方面，非欧盟企业可能将生产转移至东南亚、中东等气候政策宽松地区。这种“产业再布局”可能导致全球供应链的重构，甚至引发新一轮贸易摩擦。

3. 碳价联动：全球碳市场一体化加速

CBAM证书价格与欧盟排放交易体系（ETS）配额价格挂钩，意味着全球碳市场将通过CBAM实现间接联动。目前，欧盟碳价约100欧元/吨，若欧盟碳价持续上涨，非欧盟企业将面临更高的碳成本压力，从而倒逼其建立碳定价机制。这一趋势可能加速全球碳市场的整合，形成以欧盟为核心的“碳定价联盟”。

挑战与展望

尽管改革旨在平衡行政效率与环境目标，但其长期有效性仍面临三大挑战：

首先是数据真实性。CBAM依赖企业申报的碳排放数据，而中小企业可能通过低估排放量规避监管；

其次是规则协调性。欧盟与第三国碳定价机制的互认仍存在技术障碍；

第三是政治风险。CBAM可能引发非欧盟国家的报复性关税，加剧全球贸易紧张局势。

未来，CBAM的演进方向将取决于欧盟能否在以下方面取得突破：

建立全球统一的碳核算标准；

推动主要经济体（如中国、美国）建立碳定价机制；