二

按照董战峰、杜艳春、陈晓丹、程翠云等人在《深圳生态环境保护40年历程及实践经验》一文的描述，可以将这40年划分为4个阶段：

一是1980—1992年，属奠基起步、建章立制阶段。

深圳经济特区建立之初，经济发展和工业化速度远超出预料。由于环境保护意识不强、环境管理与审批制度不完善等原因，建设项目未办理环境影响评价审批手续就兴建的现象十分普遍。特别是从1980年代中期开始，一大批规模较大的电力、建材等项目建成投产，工业废气排放爆发式增加，氮氧化物、降尘、酸雨等污染加剧。

相继成立市级环保局、各区级环保局、各主要工业区和企业集团环保机构、各种社会性的环保组织，逐渐形成覆盖市、区、镇（街道办事处）、企业的多层次的环境管理网络。

逐步确立了以《深圳市环境保护管理暂行条例》为主的基础性法规制度，同时，1985—1988年完成的《深圳特区区域环境影响评价及环境规划》是深圳市第一部区域性环境规划，也是全国较早的规划之一。

不断加大环保基础设施建设的投入，先后建成蛇口污水处理厂、滨河水质净化厂和全国首个垃圾焚烧厂等环保基础设施。

二是1993－2000年，属局部创新、全面推进阶段。

1992年获得特区立法权后，至2000年先后制定颁布地方性环保法规6部、政府规章6项、规范性文件61件，初步形成具有自身特色的地方环保法规体系。

1994年9月16日通过《深圳经济特区环境保护条例》成为全市环境保护的综合性基本法规。国家早在1989年就颁布了《环境保护法》，但该法主要是确定部门环境执法权力，规定企业的环境守法义务，对政府的责任和公众的权利，则多停留于原则性规定。《条例》则根据政府、企业和公众三类法律主体，围绕各自的环保职责、权利和义务，设计具针对性的法规制度和措施，比如首创按日计罚、查封扣押制度，后被国家立法吸收；首次将排污许可证“一证式”管理纳入法例。

1994年12月26日通过《深圳经济特区饮用水源保护条例》是在全国具有创新性的法规，最大的亮点是规定市政府对重要饮用水源地划定一级、二级和准保护区。

1997年2月26日通过《深圳经济特区水土保持条例》。

1999年11月22日通过《深圳经济特区防止海域污染条例》。在严格控制污染物排放和船舶修造、保养、作业等方面强化了管理制度，规定了船舶在辖区污染物的排放控制标准，还明确了船长在防污方面的责任，规定排污处理不合格的船只不允许进港，同时加大了处罚力度，罚款额度由原来的10万元提高到50万元。这是我国防治海洋污染的首部地方立法。

1999年8月5日，市政府通过《深圳济特区污染物排放许可证管理办法》。

此外率先探索实施土地、水等资源的有偿使用，相继出台《深圳经济特区土地使用权出让办法》《深圳经济特区土地使用权出让条例》《深圳经济特区水资源管理条例》《深圳市水资源费收取办法》等制度文件。

加快补齐环境基础设施短板。这期间，共建成6座城市污水处理厂、3个垃圾填埋场和2座垃圾焚烧厂，截至2000年全市工业废水处理率达到99．9％，排放达标率达97．80％，工业废气处理率达98．9％。1997年荣获全国首批“国家环保模范城市”。

三是2001－2011年的“综合调控、转型跨越”阶段。

开始以“生态立市”战略推动城市生态环境建设。2006年发布了首个生态市建设整体规划——《深圳生态市建设规划》，2007年以市委市政府1号文件印发的《关于加强环境保护建设生态市的决定》对建设生态市做出了战略部署，2008年率先制定出台了《深圳生态文明建设行动纲领（2008—2010）》，2011年发布了《关于加强深圳市生态环境建设和保护实施可持续发展战略实施方案》。着力推动产业循环低碳绿色发展，2009年与原住房和城乡建设部签署了《关于共建国家低碳生态示范市合作框架协议》。

2005年，建立了“基本生态控制线”制度，颁布《深圳市基本生态控制线管理规定》，明确了深圳城市建设的生态底线，控制保护范围近深圳市域总面积的50％。此后又颁发了《深圳市基本生态控制线优化调整方案（2013）》，对基本生态控制线做出进一步明确规定。目前，深圳市将超过20％的国土面积纳入生态保护红线范围，开展“铁线保护”。

2009年制定《深圳经济特区循环经济促进条例》。

在此阶段开始探索生活垃圾分类模式，是全国首批8个城市生活垃圾分类收集试点之一。成立了治污保洁办公室，实施污染减排年度控制，基本关停或外迁了全部的工业废水重污染行业，建立危险废物大户档案管理制度。

2009年组建了市人居环境委员会，开展党政领导干部环保实绩考核，修订了《深圳经济特区环境保护条例》。这一阶段，荣获“国家生态园林城市”称号，被原环境保护部批准为首批生态文明试点地区。

四是2012年至今的系统改革、优化发展阶段。

先后制定出台了《关于推进生态文明、建设美丽深圳的决定》《深圳市生态文明建设规划（2013—2020）》《深圳市生态文明行动计划》等推动生态文明建设的纲领性文件。

在全国率先建立生态文明建设考核制度和领导干部自然资源离任审计制度，制定“党政同责、一岗双责”生态环保责任清单；全面实施大气、水、土壤环境质量提升行动计划；组建“环保警察”，实施最严监管执法、网格化监管，组织开展生态环境“利剑”系列执法行动，构建形成生态环境保护领域行政、民事和刑事“三位一体”的责任追究体系；力推生态环境损害赔偿、环保主任以及违法企业道歉承诺等制度，开展全市环境污染强制责任保险试点工作。

更加重视公共参与作用，全面完善市场机制，实施补贴、补偿、交易、金融等环境经济政策。这一阶段，成为全国首个C40城市气候领导联盟成员城市和首批可持续发展议程创新示范区。

2013年，作为国家首个碳交易试点城市，在全国率先启动碳交易工作，建立排污权交易信息系统和配套政策，先于广东省两年启动主要污染物有偿使用和排污权交易制度的建设和运行。2015年，全面启动环境污染强制责任保险试点。

自2014年起，市财政连续5年每年集中5亿元，设立节能环保产业发展专项资金，用于支持节能环保产业发展。

2015年之后推进实施超常规、大规模水环境治理。全面建立并落实河长制，市委主要领导担任污染防治攻坚战总指挥部第一总指挥、市总河长，将治水作为“一号民生工程”和“一把手工程”。全市“十三五”累计投入水污染治理经费1212亿元，完成河流整治长度522．49km，新增污水管网6274．6km，新增污水处理能力268．8万t／d，新增水质净化厂污泥处理能力4435t／d（含水率80％）。

从上述资料我们可以得出一个基本结论，即深圳的环保政策过去40年里有一个从宽松到趋紧的过程，大量重污染传统产业（如皮革、化工、印染、传统电池等）逐步被排挤出深圳，因此无论是制度设计还是生态环境保护质量，深圳在全国均处于领先地位，这一点无庸置疑。从深圳市民的观感来说，2008年之后，深圳的空气状况有了明显的改善，雾霾天气越来越少，海域和许多河流的水质得到了改善。

但仅从官方角度的制度建设甚至立法角度来观察深圳的环保政策，其实是远远不能看到真实状态的。因为建章立制、立法固然重要，但重要的是执法，是环保监督与处罚，是建立全面的污染物处理系统。

而且，从经济发展的角度，还必须给一些重要产业（比如ICT产业链）留出一定的环境冗余，允许其在本地生存。

所以倘若我们看过去40年，特别是2000年之后这20年的过程来看，深圳，乃至全国的环保政策，都呈现出某种执法的特点。这种往往是由国家层面亲自指导，对地方政府形成强大压力之下，不得不采取的严厉措施，往往对经济和产业造成直接的影响。