欧洲能源转型之法德合作议程

2018-12-26 10:26

这份文件由4家欧洲智库合作完成，旨在帮助法国、德国和欧盟的决策者应对当前的环境、经济和社会挑战。文件提出八项具体措施,使法国、德国和其他欧洲国家之间的积极合作能够为能源联盟做出决定性贡献，并使所有欧洲民众受益。这八项措施涉及：碳价格、能源转型的社会方面、电力系统转型、工业脱碳、交通业的转型,能源和气候治理,支持转型的融资及改革创新。本文第一部分说明了以下这些措施的提出依据。第二部分总结了具体建议。

引言

2019年5月，欧洲公民将选出新的欧洲议会，为新的欧盟委员会在未来五年领导欧洲铺平道路。与移民、经济发展和失业问题一样，应对气候变化对欧盟公民来说是一项关键的优先政策。采取清洁能源措施将会促进投资、创造就业、提供持续福利和社会公正、改善生活条件和应对气候变化，朝着清洁能源未来采取具体措施将有助于这些政策领域。

欧洲能源转型的成功需要经济和社会转型的长期愿景，以及能够实现这一愿景的行动。《巴黎协定》通过三年后，欧盟委员会将于2018年11月28日提交《欧盟长期能源-气候战略》，作为此即将出台的长期战略的一部分，欧盟结合长期气候目标，正寻求做出几项短期能源政策决定。

法国、德国及其欧洲盟友已经在经济脱碳方面取得了一些进展，但如果欧盟要跟上规定的转型步伐，仍面临重大挑战。法国和德国可以通过鼓励成员国之间更多的合作和推动具体的联合行动，在加速向清洁能源转型方面发挥关键作用。

法国和德国的出发点因其先前的政策决定而不同。然而，尽管存在这些差异，法国与德国的能源转型政策还是有几个类似的中期目标。此外，尽管存在一些相互竞争的行业利益(比如在汽车行业)，但事实证明，在能源和气候问题上，法德之间的密切合作，对于促进欧盟层面雄心勃勃的联合立场的一致，以及制定新的创新提议至关重要。

两国能源和气候政策合作已形成多种形式。在2018年6月举行的梅塞贝格峰会上，法国和德国表示愿意通过建立一个新的跨部门气候变化工作组来推动这一进程。工作组探讨了加强欧洲国家间现有合作领域的各种选择，并提出了新的建议。

提出一个全面的碳定价框架

二氧化碳（C02）定价——通常称为碳定价——是一种将投资从污染性能源转向清洁能源和支持其他行为变化的非常有效的方法。它还明确了企业和市民的能源转换是一个严重的问题。它还使企业和公民清楚地意识到，能源转型是一个重要的问题。

欧洲在实施二氧化碳定价方面走在了前面，1991年瑞典出台供暖部门的碳定价方案以及2003年的排放交易方案(ETS)，后者为欧盟工业和发电厂的碳定价。然而，尽管最近进行了改革，ETS的价格仍然过低，也太不稳定，无法推动长期投资。在交通和供暖等非排放交易系统领域，尽管欧盟委员会呼吁协调能源税，使碳定价更加行之有效，但各国政府一直未能达成协议。因此，只有11个欧盟国家在这些领域采用二氧化碳定价。

法国和德国应该承诺，通过提供一个全面的碳定价框架，使碳定价工作比目前做得更好。这个框架应该包括碳价格下限，这可以促进现有资产重组，还可以降低在整个经济领域中部署更多可再生能源和节能产品及服务的成本。

为能源转型制定一项欧洲社会公约

从本质上讲，能源转型之益处在其社会分配上并不公平。但是，有许多办法可以把这些福利普及至所有欧洲民众，并回应合理的关注，例如民用化石燃料价格上涨。这样做将增进欧洲社会的公正性，并加强转型在政治上的可持续性，这一转型正受到一些反动团体的威胁，这些团体企图利用气候政策的社会影响作为废除气候政策运动的一部分。

目前，能源政策确实对一些工人和地区产生了负面影响。正如德国煤炭委员会和欧盟委员会煤炭区域转型平台正在进行的讨论所显示的那样，实现社会公平转型是一项重大的政治优先事项。然而，能源转型也创造了数百万新的就业岗位。现在有100多万欧洲人从事可再生能源工作，还有近100多万欧洲人从事能效方面的工作。为工人提供合适的技能，吸引更多的欧洲年轻人从事能源转型工作，是解决失业问题的关键所在。

我们从20世纪继承下来的能源体系未能向所有欧洲人提供负担得起的能源服务。当今，5000万欧洲家庭经历着能源贫困。一些人被迫限制在家里使用暖气，结果，许多成人、老人和儿童患有呼吸道疾病。

为确保能源转型的社会公平性，法国和德国应该成立一个联合委员会，为能源转型制定一个社会公约。该公约应由欧盟及其成员国、地区、城市和社会伙伴们共同制定和通过，应包括旨在使所有欧洲人摆脱能源贫困的措施，并解决能源转型对所有地区和工人所产生的不利影响。

为电力系统建立共享转型策略

风能和太阳能已经成为廉价的发电方式。为了实现欧盟现有的能源目标，到2030年，可再生能源发电需要占欧盟总发电量的50%以上。这将使可再生能源成为欧洲向清洁电力系统转型的支柱，而清洁电力系统反过来又将在交通、工业、供热和制冷行业的脱碳方面发挥关键作用。

这一“范式转变”的前提是电力系统及其市场的根本性变革，朝着更具灵活性和更深层次的跨境一体化方向发展。未来10年，升级和加强欧洲电网和优化市场结构，是当前电力市场设计改革的一部分，预计将于2019年初完成。

如今，欧盟成员国大多未能在加快欧洲一体化进程所需的关键问题上进行有效合作:确保公民的供应安全、加快可再生能源的开发以及重组传统发电厂。缺乏合作增加了欧盟公民和企业的电力成本。

正如我们前面提到的，法国和德国虽然起点不同，但目标相似。具体来说，这些目标包括增加可再生能源、提高能源效率和在运输和建筑部门增加用电。法国和德国是欧盟电力系统的核心,应该凭借这些共同的目标为电力系统转型建立一个共同的愿景,使之认识到,随着可再生能源生产的增长，传统发电应调整规模以避免资产滞留:煤必须逐步淘汰；核能减少。为此，两国应共同评估诸如碳价格下限和联合可再生能源支持机制等进一步实施能源转型新举措的影响。

加强对碳密集型产业脱碳的激励

实现《巴黎协定》意味着，到2035年，所有新增投资都应转向零碳或近零碳技术，包括二氧化碳密集型产业。到目前为止，工业减排进展缓慢。由于担心碳泄漏，重工业缺乏严格的减排激励措施。这些工业及其在欧洲的相关工作能否继续存在，将取决于能否创造适当的政策条件，使它们能够寻求突破性创新，提高它们在零碳经济中的竞争力。

目前正在开发的创新已经产生了一些有希望的结果:直接电气化、绿色氢、电力转换技术、二氧化碳回收和循环经济等。但当私人投资未能缩小成功试点与商业化阶段之间的差距时，这类新技术将面临“死亡谷”。此外，提高可回收碳密集型材料的质量和数量，对于工业部门脱碳至关重要，而脱碳反过来又可以降低投入成本，提高利润率。

在这两种情况下，欧洲国家之间的大规模协作将通过相互投资和实现更快的规模经济来促进转型。为了给一个现代化的、脱碳的欧洲工业奠定基础，法国和德国应该共同努力，建立新的政策工具，为市场带来创新，并促进低碳和可回收材料的使用。

引领运输行业的能源转型

决策者应确保平稳过渡到一个更加清洁的旅客及货物的运输替代方案。面对中国和美国竞争对手日益增长的影响力，欧盟运输业需要率先实现交通业的清洁转型，以超越行业利益的竞争冲突。对此，法国和德国有强烈的兴趣争取对更多清洁替代能源投资的支持。毕竟，仅这些国家的汽车工业就占欧盟汽车产量的43%左右。

当今的交通部门几乎完全依赖石油(94%)。它占欧盟温室气体排放的四分之一，也是自1990年以来欧盟唯一一个温室气体排放持续上升的行业。仅道路运输就产生了超过70%的温室气体排放，因此应该成为脱碳的优先考虑事项。在就业方面，运输业相当于欧盟1000多万个就业岗位。替代方案是存在的—电动汽车、短途步行和骑自行车、向电气化铁路的一般模式转变—但它们的使用仍然有限。

为使移动性转型取得成功，法国和德国及其欧洲伙伴需要在跨境投资和基础设施(如铁路、电动汽车、悬链线车等)以及公共交通(如有轨电车)的通用标准方面进行密切合作。这种合作还应促进向更清洁的运输解决方案和货运中心(港口和机场)之间更短距离的运输方式转变。

管理能源转型

要使能源转型取得成功，公民、工人、企业、地区和国家需要高瞻远瞩。它需要一种强有力的治理，能够超越政党政治和既得利益，并在长期战略中立即采取行动。

今天的能源转型依赖于一个健全的民主共识:90%的欧洲人支持提高能源效率和可再生能源。德国的Energiewende和法国的transition énergétique都为能源转型制定了长期目标和国家治理框架。他们的政策如今已融入欧盟能源联盟和《巴黎协定》的更大背景之中。欧盟委员会很快将于11月28日向欧洲议会提交其长期战略。在第24届联合国气候变化大会即将召开之际，这是一个将欧盟的承诺与长期目标结合起来的机会，证明《巴黎协定》建立的新的国际气候机制能够在应对气候变化方面取得进展。

如果法国和德国要在能源转型的治理方面发挥模范作用，他们应该让所有利益攸关方参与各自能源和气候战略的决策过程。这包括就超越国界的相关问题与其邻国相互协商，并在最高政治级别批准规划文件。

调整资金流向能源转型

要实现《巴黎协定》提出的各项目标，就需要在建筑、运输系统、车辆、发电厂及支持经济和我们日常生活的基础设施的许多其他方面进行大量投资。反过来，这一转变还需要从对气候产生不利影响或将我们锁定在以化石燃料为基础的能源体系的投资中彻底转变过来。因此，金融部门面临着一个明确的挑战:将资金重新定向，为我们未来真正需要的东西提供资金，并找到适当的工具来追踪进展和实施变革。

《巴黎协定》要求公共和私营金融部门行动者评估和改进他们应对气候变化的贡献。法国、德国和欧盟可以通过几种方式支持这一计划。首先，他们可以确保欧盟的全部预算投资在有助于或与应对气候变化相适应的项目和活动。其次，他们可以跟踪和评估在实现气候和可持续性投资目标方面取得的进展，包括公共和私人资源如何为投资提供资金。最后，国家能源和气候计划应系统地包括投资和财政组成部分，以表明投资需要以及为这些需要提供资金的手段。在这些领域取得进展将有助于填补投资缺口，实现2030年和2050年的目标,2016年欧盟委员会每年大约1800亿欧元。

创新，在应对气候变化的同时提升竞争力

欧洲在关键经济领域的竞争力正受到美中竞争(例如电动汽车和电池)日益激烈的威胁。要在全球舞台上保持经济和产业的重要地位，促进高质量就业岗位的创造，欧洲需要加强竞争，增强对创新竞争力的支持。

今天，应对气候变化的创新对于全球经济彻底转型为零温室气体经济至关重要。尽管欧洲在全球温室气体排放中所占比例不足10%，但它占全球GDP的20%以上，科学出版物的30%以上。因此，欧洲应该利用其经济和创新优势，在能源创新方面保持领先地位—向其他大洲输出创新成果，并在全球范围内为应对气候变化作出贡献。

欧洲、法国和德国是科学强国。法国的CEA和德国的Fraunhofer是世界上最好的研究中心，他们都致力于能源问题。正如Lamy报告所强调的，欧洲面临的挑战是将高质量的研究转化为面向市场的创新。法国、德国和欧盟最近提出的关于增加研发预算、创建颠覆性创新机构和建立研发任务的建议，是将欧洲工业复兴与应对气候变化结合起来的关键机遇。

欧洲能源转型之法德合作议程行动计划

1、提供一个全面的碳定价框架

法国和德国应该：

→启动双边工作逐步调整其国家能源税收系统，为建筑和运输行业(非排放交易系统行业)制定更有效的碳定价。他们还应在现有欧盟能源税收指令的基础上，提议与志同道合的成员国进行所谓的“加强合作”，并在这些领域建立一个全面的碳定价框架。这一框架应载入一项惠及最弱势公民的更广泛的财政改革中，以确保社会公平的能源转型(见下文)。

→开始实际行动逐步取消化石燃料补贴，因为它们实际上是对污染的补贴。这一目标应嵌入“欧洲学期”，并列入欧盟预算。

→基于荷兰的提议，从2020年起对电力生产实行区域碳排放底价。

→提议在下一个多年度的金融框架中，在欧盟预算中设立一个碳排放贡献机制，以弥补英国脱欧造成的欧盟预算损失。即使欧盟所有能源排放量都标价5?/TCO2，也会产生可观的收入（约150亿欧元/年）。通过将欧盟拍卖收入的相应部分拨入欧盟预算，以及对非排放交易系统部门征收直接能源税，可以在排放交易系统部门实现这一碳贡献。

2、为能源转型制定一项欧洲社会公约

法国和德国应该：

→巩固转型平台下的欧盟煤炭区域，激励煤炭区域开发平台、路线图，为煤炭以外的理想经济未来做好准备。这个平台的经验教训应该用于诸如柴油汽车生产等行业的重组，这些行业将在能源转型过程中消失。

→确保统筹了适当的资金，以有效确保能源转型不会将一名工人和一个区域置之不顾。在协商欧盟预算(MFF)时，法国和德国应坚持在“欧洲全球化调整基金”的基础上创建一个“欧洲过渡支持基金”。过渡支持基金应足够庞大，以便在发生重大改组事件时向会员国提供财政援助。

→与欧盟委员会、其他成员国、扶贫协会和公共服务机构共同起草一份基于欧洲能源贫困观测站调查结果的欧盟计划草案，以期在2030年以前让所有欧洲人摆脱能源贫困。这将需要对能源效率低下的建筑进行广泛深入的翻新，目标是那些生活在国家和欧盟能源贫困基金支持下的欧洲贫困家庭。

3、为电力系统建立共享转型策略

法国和德国应该：

→在2019年初在双边或区域一级进行一次联合评估(作为Pentalateral能源论坛的一部分)，根据能源规划草案及Wachstum、Strukturwandel和Beschftigung 委员会的煤炭出口途径建议，评估他们在电力行业的国家战略。这项联合评估还应促进电力部门《国家能源和气候计划》(NECPs)的咨询和审查进程。

→制定和采用与欧盟2030年前32%的可再生能源最新目标相一致的《国家能源和气候计划》(NECPs)，描述法国减少核电生产和德国逐步淘汰燃煤发电的具体方案。

→评估实施能源转型的其他举措的影响，如碳价格下限或联合可再生能源支持机制。这一评估的结果应反映在法国和德国向欧洲委员会提交的《国家能源和气候计划》(NECPs)中，作为新的治理监管框架的一部分(见下文)。

→通过扩大和更好地协调每年的可再生能源拍卖，促进可再生能源的部署，创造更多的市场确定性。这一承诺可由两国以及如有可能，联合其他成员国共同宣布。

→作为对即将出台的欧盟长期气候战略回应的一部分，探索和比较到2050年，在能源系统基础设施方面增加开发绿色氢和合成燃料等脱碳燃料的评估。

4、加强对碳密集型产业脱碳的激励

法国和德国应该：

→评估支持工业部门创新零碳材料和工艺早期商业化的补充政策选择。这些选择可能包括基于超低碳材料的二氧化碳价格保证的溢价，以及为零碳材料创造市场的绿色公共采购。

→制定措施，加强现有的循环利用政策，以大幅改善碳密集型行业(如钢铁、水泥/混凝土和塑料)回收利用物料的质量和数量。这些措施可以作为欧盟生态设计指令的一部分。

5、引领运输行业的能源转型

法国和德国应该：

→就道路运输的脱碳化路线达成共识，以便向业界和消费者发出明确信号，并在欧盟层面推进能源转型。

→落实双方在2016年共同作出的承诺，发展可靠和能够互用的电动充电站走廊，为电动汽车投资提供一个稳定的框架，并减轻消费者的里程焦虑。

→支持在欧洲电池联盟框架内建立跨境产业伙伴关系。法国应配合德国政府发展具有国际竞争力的欧洲财团的承诺。

→通过改善客运列车连接和城市间的基础设施，促进从公路和航空运输向铁路运输的模式转变。

→鼓励托运人及承运商采用更清洁的运输模式，例如悬挂式货车，以及缩短运输距离，以减少货运的碳足迹。

6、管理能源转型

法国和德国应该：

→根据《能源联合治理条例》，双方在起草和审议2019年计划实施的《国家能源和气候计划》(NECPs)时，应相互协商。法德两国还应与其他有意愿的成员国共同努力，将具有地区相关性的问题纳入NECPs，并优先考虑其共同努力更有效的合作领域:可再生能源开发、碳定价、社会公平的能源政策、工业脱碳、清洁交通和投资。

→在2020年底之前成为符合能源联盟和巴黎协定2050年目标的示范性气候战略。这些战略应该是与公民社会—公民、地区、城市、工人和企业—有效接触的结果。

→将NECPs和2050年国家战略转置为有效的立法，并确保它们得到法国和德国国家元首和政府首脑、大多数议会、地区、工会和商业协会的支持。

7、调整资金流向能源转型

法国和德国应该：

→支持将欧盟预算中用于应对气候变化行动的资金占比提高到30%以上，并确保欧盟所有用于化石燃料(包括天然气基础设施项目)的资金都有一个逐步淘汰的日期。

→确保可持续金融高级专家组(HLEG)报告推荐的可持续金融观测站涵盖欧盟和成员国层面的气候投资和资金流动，将其优先纳入金融市场数据，并跟踪实体经济中与气候相关的最终投资。

→改善成员国和欧盟层面的气候投资和金融跟踪，确保国家和欧盟政策制定都能获得所需的数据。这要求向有关国家和欧盟机构（如欧盟环境部），分配足够的资源。

→包括一个系统的方法，让成员国满足国家能源气候计划的投资、财务规划和报告要求，预计将于2019年推出。

→确保正在修订能源战略的欧洲复兴开发银行(EBRD)和欧洲投资银行(EIB)的融资与《巴黎协定》完全一致，并将化石燃料项目的融资限制在极罕见的例外情况下。

8、更好地支持有竞争力的能源创新发展

法国和德国应该：

→将R&I作为当前MFF谈判的重点，支持Horizon欧洲预算增加到1200亿欧元，并得到欧洲议会的支持。