2020年度5月举行的十三届全国人大三次会议上，全国人大常委王毅提交“关于开展二氧化碳排放达峰行动的建议”，并建议由“生态环境部、 发展改革委”承办该建议。该建议被列为十三届全国人大三次会议第4637号建议。

2020年10月26日，生态环境部在发布环建函【2020】121号函件答复，“我部会同发展改革委、财政部、人民银行办理。我们总体赞同您提出的建议”。

关于开展二氧化碳排放达峰行动的建议

王 毅

建议承办单位：生态环境部、 发展改革委

我国于2015年向联合国提交了中国国家自主贡献（NDC），承诺二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰的目标。习近平总书记明确指示，要“百分之百承担自己的义务”“信守应对全球气候变化的承诺”。李克强总理强调，“我们会继续付出艰苦卓绝的努力，确保兑现对国际社会作出的2030年左右二氧化碳排放总量达峰和强度大幅下降的承诺”。当前，尽管因新冠疫情，经济受到严重影响，国际气候谈判进程也被延缓，但要求各国提高减排力度的国际声势依然强烈。预计明年召开的联合国气候变化大会的主题已确定为提高各国自主贡献目标。据有关报道，有超过100个国家已提高或表示将于今年提高目标，这使作为目前最大碳排放国的我国面临持续增加的国际压力。新冠疫情下，虽然短期内各国政策可能有所调整，但中长期趋势并未改变。2020年后我国将进入落实NDC目标的关键期，有必要统筹部署二氧化碳排放达峰行动计划，推动地方、部门和行业在“十四五”“十五五”期间有序安排相关活动，以确保如期实现承诺目标。

一、开展达峰行动的重要意义

开展达峰行动是有力动员地方、部门和行业深入实施积极应对气候变化国家战略，统筹谋划经济社会发展和控制温室气体排放，推动经济社会高质量发展和生态文明建设的重大举措。国家领导人在国内外不同场合多次重申，积极应对气候变化是我国可持续发展的内在要求，实现2030年左右二氧化碳排放达峰等NDC目标是实施积极应对气候变化国家战略的一项重大任务。“十三五”以来，部分地方围绕达峰开展了一些有益探索，但未能形成整体推进的态势和必要的制度、机制。通过开展达峰行动，并将其纳入各地经济社会发展规划，明确地方和重点行业的达峰路径及政策措施，有助于为如期实现NDC目标奠定坚实基础，统筹推进应对气候变化、经济高质量发展和生态环境质量持续提高，推动建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。

开展达峰行动是切实履行国际承诺、引导国际预期、维护我负责任大国形象的重大举措。我国是当前全球最大的温室气体排放国，国际社会对我国加强应对气候变化行动力度期待较高，希望我国能够通过以提高NDC目标的方式强化气候行动。本次新冠疫情在全球爆发，欧美多个国家将责任“甩锅”中国。从中长期来看，气候变化极有可能是下一个给经济、社会、健康带来巨大威胁的非传统安全事件，欧美国家很可能开启新一轮有关气候变化责任的“甩锅”潮。开展达峰行动有助于向国际社会展示我国落实已有承诺的决心、信心和努力，继续站稳全球道义制高点，维护我负责任大国形象，通过积极应对气候变化行动有效减低各方对我提出不切实际的目标要求，为在国际气候变化谈判中争取主动，取得于我有利的成效。

开展达峰行动是支撑今年下半年或明年元首外交及中欧领导人峰会的重大举措。在中美战略竞争加剧的背景下，中欧关系走向对我国国际环境有重要影响。欧盟高度重视应对气候变化，将气候变化列为其政治议程的首要议题，提出2050年实现碳中和的目标。习近平主席预计将出席今年9月的中欧领导人峰会，欧方对峰会在气候变化领域取得成果有较高期待。开展达峰行动有助于推动峰会取得成功，巩固中欧双边关系，在全球气候治理领域取得先机，并撬动和促进其他方面的国际合作。

二、开展达峰行动的几点建议

开展达峰行动意义重大，涉及到各地方、各部门和各行业，持续时间跨越“十四五”和“十五五”，其着眼点不是进一步提高目标，也不是“自上而下”对地方和行业的强制性行政安排，而是后疫情时期实事求是的有序协商互动部署，以确保实现现有承诺。为此建议：

一是在“十四五”期间探索建立碳排放总量控制制度，拓展国家自主贡献目标的范围，建立灵活执行机制。“十四五”要制定更有力度的温室气体减排约束性目标，碳强度降低幅度应不低于“十三五”，并用二氧化碳排放总量替代能源消费总量指标，优先制定总量控制制度。同时，考虑经济社会转型发展的实际需求和新冠疫情控制的不确定性，设定目标范围和“十四五”中期调整机制，允许根据“十四五”中期评估结果，对目标范围进行适当调整；在执行上采取区域间指标交易、清洁发展、横向补偿相结合的灵活机制。在确保实现NDC的基础上，通过拓展NDC范围来提高力度，探讨纳入非二氧化碳温室气体减排、基于自然的解决方案、绿色复苏计划、绿色投融资等灵活性指标和措施的可行性，形成后疫情时期经济复苏、改善民生和应对气候变化的多赢局面。

二是制定二氧化碳排放达峰行动的指导意见。为确保推动地方、部门和行业采取行动的效力和国际显示度、影响力，建议由国务院发布“关于开展二氧化碳排放达峰行动的指导意见”。另外，如果习近平主席能如期出席中欧领导人峰会，建议该指导意见能在9月前发布，并可于明年开始执行。指导意见的核心内容是推动地方和行业认识达峰行动的重要意义，并要求各地方和重点行业制定达峰路线图和行动方案，明确相关部门在达峰行动中的责任，推动形成促进达峰的政策合力和良治体系。

三是推动地方和重点行业开展达峰行动。各地方和重点行业要结合实际和实现高质量发展要求，在深入研究的基础上，适时提出明确的达峰目标年，制定达峰路线图、行动方案、重点项目和配套措施，并纳入地方和行业发展规划，切实加以落实。建议生态环境部会同有关部门，支持和推动各省（区、市）深入研究各地二氧化碳减排潜力，在“十四五”期间尽早发布各自二氧化碳排放达峰目标年，研究制定推动当地低碳转型和二氧化碳排放达峰的行动计划，确保各地有步骤、分阶段、阶梯式地实现达峰目标，并鼓励有条件的地方提出率先达峰的目标，发挥引领带动作用。研究提出重点行业二氧化碳排放达峰的具体要求，包括达峰时间、重点技术、重大举措，优先推动在高耗能、高排放行业开展达峰行动，面向未来、创新驱动，积极推动产业转型升级和能源结构变革，促进化解过剩产能，争取降低污染物排放、温室气体减排和可持续能源安全的协同效应。同时，探索地方和行业在达峰目标、政策措施上相互协调的手段和路径。

四是多渠道保障达峰行动的资金供给。明确气候投融资的标准、适用范围、支持重点、信息披露，为引导市场主体开展气候投融资活动和规范金融机构产品创新提供标准依据，并向达峰行动项目倾斜。对接国际气候投融资标准和绿色产业分级分类指引（例如欧盟可持续金融分类方案），加强金融行业的环境及气候风险评估，推动气候投融资政策和产业政策的协调融合。加速推动碳市场制度建设，尽快出台明确的碳定价规则，稳步扩大碳市场行业覆盖范围。结合达峰行动，启动地方试点工作，建成一批不同类型、不同特色的气候投融资试点，探索一批以点带面的、可持续、可推广的气候投融资发展模式，为达峰行动做好资金支持。

王毅代表：

您提出的“关于开展二氧化碳排放达峰行动的建议”，由我部会同发展改革委、财政部、人民银行办理。我们总体赞同您提出的建议，经认真研究，答复如下：

一、关于在“十四五”期间探索建立碳排放总量控制制度

2020年9月22日，习近平主席在第75届联大一般性辩论上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。探索建立碳排放总量控制制度，是落实我国二氧化碳排放达峰对外承诺的制度保障，是控制温室气体排放的重要抓手，有助于协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护，有助于丰富完善我国生态文明建设制度体系。“十四五”期间，在继续实施二氧化碳排放强度目标控制的基础上，我们支持和鼓励部分地方和重点行业结合经济社会发展实际和落实国家自主贡献目标，探索开展二氧化碳排放总量控制，为实现二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值等国家自主贡献目标奠定基础。下一步，我们将不断健全温室气体排放数据管理体系，分析研判我国碳排放规律和碳排放总量可能区间，研究碳排放总量控制总体设计方案，健全完善应对气候变化统计核算、目标考核和责任追究制度，夯实碳排放总量控制的制度和技术基础。同时，我们将研究制定控制非二氧化碳温室气体排放行动方案，全面加强应对气候变化工作，推动气候治理体系和治理能力现代化。

二、关于制定二氧化碳排放达峰行动的指导意见

开展二氧化碳排放达峰行动是落实习近平主席对外承诺的重大举措，是实施积极应对气候变化国家战略的重要内容，是推动落实国家自主贡献目标的创新性政策工具，对推进绿色低碳发展，加快构建绿色低碳循环发展的经济体系，促进经济高质量发展和生态文明建设有重要助推作用。当前，实现新的达峰目标需要付出艰苦努力，任务艰巨、时间紧迫。下一步，我部将会同国家应对气候变化及节能减排工作领导小组相关组成单位，加快研究制定《二氧化碳排放达峰行动计划》，在“十四五”“十五五”期间，全面部署开展达峰行动，积极推进地方、部门和行业开展二氧化碳排放达峰行动，促进经济结构、产业结构、能源结构转型，有效控制二氧化碳排放，确保落实国家自主贡献目标，助力经济高质量发展和生态环境高水平保护。

三、关于推动地方和重点行业开展达峰行动

我们十分赞同您提出的推动地方和重点行业开展二氧化碳排放达峰行动的相关建议。地方和行业部门是开展达峰行动的重要实施主体。下一步，我们将通过部署开展达峰行动，加强与地方、部门、行业沟通协调，统筹推进达峰目标落实。指导和促进各方面主动作为，推动将达峰目标切实融入战略规划，推动各地方、有关部门和行业将达峰目标切实融入战略规划，统筹推进能源、工业、交通、建筑、农业、林业、水利等领域绿色低碳转型。推动地方党委、政府高度重视达峰工作，按时限要求提出符合达峰总体目标的达峰目标年，制定并落实达峰行动方案。推动钢铁、水泥、有色、建材、化工、电力、煤炭等重点行业制定达峰方案，鼓励能源、工业、交通、建筑等部门制定达峰专项行动方案，压实地方和部门责任。同时，完善政策体系，强化科技、资金支持和能力建设，支持国家自主贡献重点项目建设，推动全社会广泛参与。加强考核监督，在“十四五”末等关键时间节点，对达峰行动进展情况开展考核评估，及时调整强化政策措施，持续推动达峰相关政策落实。

四、关于多渠道保障达峰行动的资金供给

十四五”“十五五”期间，探索通过气候投融资等多渠道措施，保障达峰行动的资金供给，具有重要意义。近年来，我们积极推进气候投融资工作，在顶层设计、人才队伍建设等方面取得积极进展。2018年，中国人民银行成为国家应对气候变化及节能减排工作领导小组组成单位，为推动金融系统对应对气候变化政策目标做出系统性响应创造了条件。2019年8月，我们会同人民银行、银保监会、发展改革委、财政部等有关部门推动成立中国环境科学学会气候投融资专业委员会，为气候投融资领域信息交流、产融对接和国际合作搭建了良好平台。2020年1月，国办印发《关于支持国家级新区深化改革创新和加快推动高质量发展的指导意见》，指出“支持有条件的新区创新生态环境管理制度，推动开展气候投融资工作，提高生态环境质量。” 在中央财政支持应对气候变化方面，财政部通过多项资金渠道推动钢铁煤炭去产能、可再生能源发电、推广应用新能源等相关工作，制定出台一系列低碳发展税收政策和政府绿色采购政策，优化政府绿色采购政策执行机制。在气候投融资标准方面，人民银行在可持续金融国际平台（IPSF）下研究中欧绿色金融标准，正在制定《绿色债券支持项目目录（2020年版）》，包含气候投融资相关内容。

下一步，我们将重点做好四个方面工作：

一是促进形成气候投融资政策合力，创建有利于社会资本和外资进入气候投融资领域的政策环境。同时，中央财政将继续积极配合通过现有资金渠道加大对相关工作支持。

二是推动气候投融资助力国家自主贡献目标实施，努力在金融、投资等方面对实现国家自主贡献目标形成强有力支持。

三是支持气候投融资的机制、模式和产品创新，加快启动第一批气候投融资地方试点工作，积极推动如气候债券等气候投融资产品的试点和推广。

四是不断深化气候投融资领域国际合作，鼓励和支持多边金融机构、跨国公司及其他国际资金参与中国境内的气候投融资活动。

感谢您对生态环境工作的关心和支持。

生态环境部

2020年10月26日

王毅简介

第十三届全国人大常委、中科院研究员

王毅，男，汉族，1962年10月生，山东费县人，博士研究生学历，1985年8月参加工作，1994年3月加入中国民主促进会。

现任第十三届全国人大常委、中国科学院科技战略咨询研究院副院长（正局级）、研究员，民进中央常委、科技医卫委员会主任，民进北京市委会常委，民进中科院基层委员会主任，监察部特约监察员。

先后毕业于清华大学环境工程系和中科院研究生院，生态学博士。

1985年在中国环境科学研究院管理所工作；

1987年调入中科院生态环境研究中心从事国情分析和资源环境政策研究，任副研（1993）、研究员（1997）；

2005年进入中科院科技政策与管理科学研究所，任副所长（2006）、所长（2014）。

2016年转任中科院科技战略咨询研究院副院长、可持续发展所所长。

第十二、十三届全国人大常委。

目前兼任中科院大学公管学院可持续发展系主任、岗位教授，国家气候变化专家委员会委员，国际标准化组织气候变化协调委员会副主席，中国生态文明研究与促进会副会长，中国发展战略学研究会副理事长，中国可持续发展研究会常务理事，中国环境科学学会常务理事等职。

学术研究：目前主要从事可持续发展领域的公共政策与发展战略研究，包括生态文明制度、绿色转型发展战略、气候变化政策与低碳规划、流域综合管理等。2006年起担任中科院可持续发展战略研究组组长、首席科学家，负责年度《中国可持续发展报告》的组织编写工作。

2020年度《中国可持续发展报告》即将发布，敬请期待。