徐海云：低价难以为继，提高处理费才有未来！

2024-03-29 17:34

来源丨《CE碳科技》微信公众号

作者丨中城环境徐海云

整理丨中城环境程彩云

“国内垃圾焚烧发电行业要想长远发展，最根本的是把处理费提升上来，如果将目前垃圾处理费提升 1-2 倍，那么国补退坡、企业效益不佳、市值不高等问题将迎刃而解。”在 2024 年 3 月苏州召开的“生活垃圾焚烧发电低碳发展论坛”上，中城院（北京）环境科技股份有限公司总工程师徐海云先生指出。

会上，他运用翔实数据以及欧盟发达国家的案例，在回顾我国垃圾焚烧发电行业的基础上，就垃圾焚烧协同处置工业固废、农村生活垃圾、碳税、碳减排、垃圾处理费等行业热点问题，提出了自己见解。

徐海云

一、核心观点

在发达国家的认知里，生活垃圾焚烧发电是一种“奢侈”且技术门槛相对较高的处理方式，他们认为发展中国家既没有资金也没有能力，建设和运营垃圾焚烧发电厂。

过去 30 多年，由于我们引进、吸收、消化能力较强、学习速度较快，我国垃圾焚烧发电取得的成绩有目共睹。全球处理规模最大的垃圾焚烧发电厂在中国，余热利用率较高的高参数垃圾焚烧发电厂主要也在中国。

考虑到原生垃圾“零填埋”政策要求以及村镇建卫生填埋场成本较高，未来村镇、县域垃圾焚烧发电仍有一定的发展空间。

以行政县为单位进行垃圾处理规划，没有考虑到县域差别很大的实际情况，需要打破。

欧盟、台湾省许多垃圾焚烧厂也在协同、掺烧工业固废等其他废弃物，而且工业固废处理单价是生活垃圾吨处理单价的 2-3 倍，往往成为垃圾焚烧发电厂主要营收来源。

我国工业固废进入生活垃圾处理厂协同处置，由于工业固废收费很低，其实是占了全体纳税人支撑的政府支付的“便宜”。

农村生活垃圾处置的核心并非技术或工艺路线问题，而是经济问题。规模过小导致处理成本高，污染物达标排放难度也大。

从碳减排的角度上说，发展不带余热利用的小型焚烧本质上与减碳背道而驰。

在德国，垃圾焚烧厂不仅无法从碳减排中获益，反而需要为自身的碳排放额外付费，征收碳税后，德国部分垃圾焚烧厂处理收费开始涨价。

国内垃圾焚烧发电厂要想可持续发展，低价是难以为继，提高垃圾处理费行业才有未来。

二、我国垃圾焚烧发电行业成绩有目共睹

《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》对垃圾焚烧处理能力做出规划，指出：到 2025 年底，全国城镇生活垃圾焚烧处理能力达到 80 万吨/日，焚烧处理能力占城镇生活垃圾处理能力的 65% 左右。

但实际上经过这些年的发展和资本的快速布局，我国垃圾处理行业取得了显著进步。截止到 2023 年底，据估算，我国已经建成并投入运行的垃圾焚烧发电厂总规模达到?104 万吨/日，远超过 80 万吨/日的规划目标。这种远超规划的发展速度背后，也暴露出诸多值得深思的问题。

图1 我国生活垃圾焚烧发电处理能力（2005年-2023年）

从全球范围来看，无论是处置规模还是余热利用方面，我国垃圾焚烧发电水平均处于世界领先地位。全球最大处理规模的垃圾焚烧发电厂在中国，由广环投投资建设的广州东部（福山）生活垃圾焚烧发电厂处理规模高达 9300 吨/日；余热利用率较高的高参数垃圾焚烧发电厂主要也在中国。2023 年 6 月，浙能锦江环境在海拔? 2000 米大山深处云南西双版纳州，投资建设垃圾焚烧发电厂也采用中温次高压参数，这足以说明行业的发展进步。

反观其他国家，由于成本高、缺乏投资和运营资金，以及社会对垃圾焚烧发电不接受甚至反对等因素，垃圾焚烧发电在这些国家地区推行缓慢、发展受阻。2022 ?年 6 月，国际固体废弃物协会（ISWA）主席卡洛斯·席尔瓦·费罗接受采访时说，虽然垃圾焚烧发电（WTE）在欧洲和美国已经很成熟，但一些地区市场仍处于起步阶段。巴西第一座生活垃圾焚烧发电厂商业化投入运营还需要 2 到 3 年时间，还有“一带一路”沿线的东南亚地区和非洲等地，如印度、埃塞俄比亚等，虽然建成了垃圾焚烧发电项目，但本土化管理和运营也面临挑战。

在发达国家的认知里，生活垃圾焚烧发电是一种“奢侈”且技术门槛相对较高的处理方式，他们认为发展中国家既没有资金也没有能力，建设和运营垃圾焚烧发电厂。但实际上，在过去 30 多年，由于我国引进、吸收、消化能力较强、学习速度较快，再加上国家政策的支持，我国不仅建成了世界上规模最大、数量最多、运营管理水平较高的垃圾焚烧发电项目，而且已经有一些优秀的垃圾焚烧发电企业走出国门走向国际，如高铁发展，这是一件值得骄傲的事情。

随着垃圾焚烧发电处理的快速发展，我国生活垃圾填埋处理量占比快速下降，出现了“此消彼长”的态势。城市生活垃圾填埋处理量占比已由 2010 年 84.2% 下降到 2022 年的 12.6%；县城生活垃圾填埋处理量占比也由 2010 年的 97.6% 下降到 42.9%；城乡生活垃圾填埋处理量占比也由 88% 下降到 19.1%。

图2 2010年-2022年，城市、县城与城乡垃圾填埋处理量占比变化图（%）

我国人均生活垃圾产生量并未达到发达国家的水平。2022 年，全国 695 个设市城市生活垃圾清运量 2.44 亿吨，如果按照城市人口 9.82 亿人（市区人口 8.48 亿+市区暂住人口 1.33 亿）计算，人均年清运量仅 248 千克，如果加废品估计人均产生量约 310 千克左右，和发达国家相比并不算高，仍处于发展中国家的水平。

图3 城市生活垃圾清运量与无害化处理率

展望未来，无论是美丽中国建设，还是减污降碳协同增效，都离不开生活垃圾收运处理，尤其是垃圾收集服务如何延伸到乡村，实现城乡收运全覆盖是首要解决的难题。

三、几个热点问题

01、打破以县为单位进行垃圾处理规划

无论是《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定，还是国家发展改革委等部门联合颁布的《关于加强县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设的指导意见》，其核心都凸显了以县为单位进行垃圾处理规划的原则，然而，这一做法显然难以适应各地的实际需求。因为我国县域间的面积、人口差异巨大。

以河北为例，最大县围场满族蒙古族自治县地域辽阔，面积高达 9000 多平方公里，而最小县大厂县仅有 176 平方公里，二者面积相差悬殊，如果每个县都规划建设生活垃圾焚烧发电项目，许多县的生活垃圾量低、难以达到经济规模。

例如山西省，该省共有 80 个县，平均每个县的常驻人口约为 20 万人，其中有 66 个县的常驻人口甚至低于 30 万人。在这样的背景下，以县为单位规划建设生活垃圾焚烧发电厂就会遇到规模小的困境，因此，到目前为止，山西省县域垃圾处置主要还以填埋为主。

所以，需要打破以县为单位进行垃圾处理规划，寻求更加科学、合理、高效的垃圾处理策略。

02、打破垃圾种类的限制，实现多种固废协同焚烧处理

目前我国很多地区都已经开始打破垃圾种类的限制，利用现有垃圾焚烧发电厂协同焚烧工业固废、污泥、医疗废弃物等，浙江、上海、广东等还以官方文件明确发布协同掺烧工业固废名录。

根据生态环境部环境工程评估中心发布的《2022年生活垃圾焚烧发电行业行业绿色发展水平评估报告》显示，全国共有 930 家垃圾焚烧发电企业半数以上厂区掺烧工业固废、污泥等。

欧盟许多国家也是这样做的。据统计，2020 年欧洲生活垃圾焚烧厂焚烧量约为 1 亿吨，其中生活垃圾约为 6 千万吨，占 60%；其余 40% 是来自工商业的垃圾。

据他们预测，未来协同处置的比例将进一步扩大。到 2035 年欧洲生活垃圾焚烧厂焚烧量将达 1.42 亿吨，来自工业商业的垃圾占比将由 2020 年的 40% 提升至 50%，届时生活垃圾和来自工业商业的垃圾各占约 50%。

欧盟将固废分为 20 大类，842 小类，其中 418 小类标注星号即危险废物。下图是德国杜塞尔多夫垃圾焚烧厂，从进厂垃圾名单目录中允许焚烧处理其中 19 大类和数以百计小类的各类固废。

图4 欧盟生活垃圾垃圾协同处置其他废弃物情况

瑞士的垃圾焚烧厂也在“掺烧”其他废弃物。下图是一座日处理规模为 400 吨的焚烧发电厂，从进厂垃圾种类及处理量统计看，焚烧处置的生活垃圾只占了 40%，剩余 60% 入炉垃圾接受的是与生活垃圾特性相似的工业固废、以及批准的危险废弃物。而且更为重要的，工业垃圾吨处理费是生活垃圾吨处理费 2 倍。

图5 瑞士某垃圾焚烧厂协同处置工业固废

我国台湾省也是如此。下图是台湾省 1995-2021 年间的垃圾焚烧量变化图。从中可见，台湾家庭垃圾的焚烧量只占了垃圾进场焚总量的一半，另外一半主要为事业废弃物。在收费方面，事业废弃物的吨处理费为 4000-5000 台币/吨，是居民生活垃圾吨处理费 2000 台币的两倍多，已经成为台湾垃圾焚烧厂主要的营收来源。

图6 台湾省垃圾焚烧厂焚烧垃圾量统计

而我国生活垃圾焚烧协同处置工业固废，虽然工业企业也支付了一定的费用，但工业企业支付的费用很低，并没有达到市场应支付的价格。从这个角度来说，工业固废进入生活垃圾处理厂，其实是占了全体纳税人支撑的政府支付的“便宜”。生活垃圾协同工业垃圾处置，最核心、最应关注的其实是收费制度——政策鼓励协同，清单明确了什么可以协同，合理收费保障才可以解决协同良性发展。

03、农村生活垃圾究竟是技术问题还是经济问题

有些人幻想有一种所谓的新技术工艺，来解决农村生活垃圾处理问题。现在流行的是热解气化工艺。2017 年，某省发布《全省城乡污水垃圾治理行动方案》，方案明确提出：今后该省新建垃圾处理设施要优先选择焚烧发电、综合处理、热解气化等工艺，原则上不再新建卫生填埋场。生活垃圾处理“热解气化”处理工艺，国内没有成功案例。实际上，十多年前开始，生活垃圾处理“热解气化”处理工艺已经在内地开始实践甚至推广，但在交了很多“学费”以后，这些所谓的“热解气化炉”无一例外的成为废铁一堆。

2018 年，《某省农村环境综合整治实施方案》指出：“优先利用城镇处理设施处理农村生活垃圾，自行处置的应选择符合农村实际和环保要求、成熟可靠的终端处理工艺，推行卫生化的填埋、焚烧、堆肥或沼气处理等方式，禁止露天焚烧垃圾，逐步取缔二次污染严重的简易填埋设施以及小型焚烧炉等。”

对于无法利用城镇处理设施的地方，按照文件的精神，处置工艺既要符合农村实际情况，又需达到环保标准，同时强调工艺要成熟可靠，但却未给出具体工艺方案，实际上这是一种推卸责任的做法。从该省农村垃圾处理的现状看，找不到环保达标的分散处理案例。

其实，农村生活垃圾处置的核心并非技术或工艺路线问题，而是经济问题。规模过小导致处理成本高，污染物达标排放难度也大。

此外，从碳减排的角度上说，发展不带余热利用的小型焚烧本质上与减碳背道而驰。因为按照 IPCC 2006 年指南要求，不带余热利用的小型垃圾焚烧处理排放的二氧化碳是要纳入统计的。且这类小型垃圾焚烧往往也是黑炭（BLACK CARBON，简称 BC）产生源。

根据国际气候与清洁空气联盟的研究数据，黑炭的温室效应是二氧化碳的 460 到 1500 倍，虽然其在大气中的平均寿命只有 4-12 天，但其对全球温室效应却有着显著影响，小型垃圾焚烧包括形形色色所谓热解、气化都会产生显著的黑炭，污染较大余热也不能利用，与节能减排理念背道而驰。

图7 黑炭温室气体效应

对于人口密度低、生活垃圾产量少的地区或许可借鉴台湾澎湖县“利用现有垃圾填埋场打包转运”的做法。台湾澎湖县自 2008 年起推动垃圾转运计划，目前全县 1 市 5 乡每月产生约 2100 吨垃圾，主要都经由红罗垃圾掩埋场转运站打包压缩再装进货柜，由货轮载往台湾本岛委托的焚化厂焚烧处理。

04、彻底消除甲烷排放需要把旧垃圾挖出筛分，可燃物再焚烧处理

考虑到垃圾填埋场是废弃物领域甲烷排放的主要源头，堪称“甲烷超级排放者”。在双碳战略的背景下，为了彻底消除甲烷排放，我们需对垃圾填埋场的陈腐垃圾进行挖出和筛分处理，将可燃物再焚烧处置。

一方面，目前国内部分地区垃圾焚烧厂有富余能力接受陈腐垃圾协同处置，另一方面，对存量老旧填埋场进行开挖筛分综合整治，具有深远的意义。这不仅有助于减少甲烷排放，消除填埋场的持续污染排放，还能有效实现填埋场场地有机更新，修复后的场地可用作环卫设施用地或者其他设施用地；筛分出的可燃物可送往垃圾焚烧厂进行协同处置，实现垃圾资源的最大化利用；腐殖土可用于废弃坑地回填，既减少了废物堆积，又有助于修复生态环境；此外，旧垃圾堆体中的砖瓦、陶瓷、玻璃、废旧金属等也能够得到资源化利用。

但由于目前受制于成本费用因素，大量老旧填埋场等待异位生态修复。

05、碳税问题，征收碳税后处理费涨价

根据最近的媒体报道，国内一些垃圾焚烧发电企业，如绿色动力、瀚蓝环境等，已成功获得由国家可再生能源信息管理平台核发的绿证，并正式上架交易。这些企业希望通过这类方式，获取一些绿色电力收益。

然而，从欧盟，特别是德国的做法来看，生活垃圾焚烧发电依靠碳减排交易获得收益并不现实。在德国，垃圾焚烧厂不仅无法从碳减排中获益，反而需要为自身的碳排放额外付费。根据最新的规定，从 2024 年开始，德国将生活垃圾焚烧纳入碳税征收范围。尽管这一决定引发了德国垃圾焚烧协会的强烈反对，并向当地法院提出起诉，但这一政策目前还没有松动。

2024 年德国按照每吨二氧化碳 45 欧元碳税，焚烧 1 吨生活垃圾排放 0.402 ?吨计算，生活垃圾焚烧发电吨处理费则相应增加 18.08 欧元/吨（不含税），税后（19% 税率）为 21.52 欧元/吨。

以此为基础，德国巴伐利亚东部一垃圾焚烧厂收费从 2024 年开始涨价，税前由 180 欧元/吨调涨到 200 欧元/吨，相应税后价格涨到 238 欧元/吨。

图8 德国某垃圾焚烧厂因征收碳税调价

例如，杜塞尔多夫垃圾焚烧厂，从其 2024 年垃圾收费清单中可以看出，一般生活垃圾进厂收费是 286.70 欧元/吨（不含税），碳税是 18.09 欧元/吨，两项合计是 304.79 欧元/吨，含税价是 362.70 欧元/吨。由此可见，碳市场运行的关键是有人出钱，钱从哪里来，就是涨价。

图9 德国杜塞尔多夫垃圾焚烧厂垃圾收费清单

06、低价难以为继，提高垃圾处理费才有未来

征收碳税后，欧盟国家的垃圾焚烧厂纷纷提高处置费，以应对额外的碳税负担。目前，德国有的垃圾焚烧厂收费折合人民币高达 2000 多元/吨，是国内垃圾焚烧处理费的 20-30 倍。

目前国内垃圾焚烧上市企业普遍市值不高，效益欠佳甚至处在亏损的边缘，与美国垃圾处理公司相比是“天堂和地狱”。截至 2024 年 2 月 28 日，美国废物管理公司（简称WM）、共和服务公司（简称RSG）、废物联合公司（简称WCN），这三家美国垃圾处理公司市值加起来超 1800 亿美元（折合人民币 6000 亿、4200 亿、3100 亿），且近 5 年公司市值大幅度增长，大多增长 1 倍以上，这些公司市值大幅度增加的一个重要因素是盈利大幅度增加，而盈利增加的原因则在于垃圾收运处理服务单价的提升。由此可见，要实现内循环繁荣，服务价格需要合理增长，低价是难以为继的。

既要求处理标准高，又要求减排效果好，却没有足够的垃圾处理费作为支撑，这本身就是一件很矛盾的事情。国内垃圾焚烧发电厂要实现可持续发展，最根本的是把处理费提升上来，如果将国内的垃圾处理费提升 1-2 倍至 150 元/吨- 200 元/吨，那么面对国补退坡、企业效益不佳等问题将迎刃而解，垃圾焚烧处理行业的春天也将随之到来。