欧盟碳市场改革博弈

2025-06-30 11:25

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在减排紧迫性与社会承受力之间寻求最优解

撰文 |森序

出品 | 零碳知识局

2025年6月，欧盟委员会正紧锣密鼓筹备将于2026年正式实施的欧盟碳排放交易体系第二阶段（ETS2）。

这项被视为欧盟“绿色协议”核心支柱的政策，首次将建筑供暖、道路运输等终端消费领域纳入碳定价机制，标志着全球最大碳市场向深度减排迈出关键一步。

然而，彭博社最新披露的一封由奥地利、比利时、意大利等12国联名的政策建议书，却将这项雄心勃勃的计划推入舆论风暴眼——成员国担忧，未经缓冲的碳价冲击可能引发能源价格飙升，动摇民意基础，甚至威胁欧盟气候目标合法性。

这场围绕碳市场改革的博弈，本质是气候危机紧迫性与社会承受力之间的艰难平衡。

碳定价版图的历史性扩张

欧盟作为全球气候政策的先行者，其碳市场改革具有风向标意义。自2005年启动以来，欧盟ETS始终聚焦电力、钢铁、化工等高排放行业，通过总量控制与交易机制（Cap-and-Trade）推动减排。

2023年《欧洲气候法》将2030年减排目标提升至55%、2050年实现碳中和的立法承诺，迫使欧盟必须加速能源转型。ETS2被视为实现这一目标的核心工具，但其覆盖范围从工业领域向运输、供暖等民生领域扩张，直接触及普通民众的生活成本，使气候政策从“企业责任”转向“全民负担”。

ETS2的推出，标志着碳定价逻辑的根本性转变。

首先是覆盖范围延伸。ETS2首次将道路运输燃料和建筑供暖燃料纳入碳市场，预计覆盖欧盟40%的温室气体排放。

其次，引入动态价格走廊，设定最低碳价60欧元/吨与最高限价100欧元/吨，避免价格过度波动。

此外，拍卖所得的80%将通过“气候社会基金”返还给成员国，用于支持弱势群体能源补贴和建筑节能改造。

根据欧盟委员会测算，ETS2实施后，每吨碳排放成本将通过燃料批发市场传导至终端价格。

以德国为例，在运输部门，每升汽油成本将增加约0.2欧元，柴油增加0.25欧元；在供暖部门，家庭天然气账单年均上涨300-500欧元，取暖油用户增加400-600欧元。

尽管欧盟设定了“前三年75%收入返还”的过渡条款，但奥地利财政部模拟显示，若碳价在2026年触及80欧元/吨，该国南部农村地区家庭能源支出占比将从当前的6.8%飙升至11.3%，远超欧盟8%的“可负担能源”警戒线。

三重焦虑驱动的政策调整

首先，能源贫困引发的民意反噬成为一大政治风险。

意大利环境部的内部文件指出，该国南部西西里岛、卡拉布里亚等地区家庭能源贫困率已达27%，ETS2可能使这一数字突破35%。

2022年法国“黄马甲”运动的教训犹在眼前——当年碳税上调导致柴油价格暴涨15%，直接引发持续数月的街头抗议。比利时能源部长警告：“我们支持碳定价，但无法接受让低收入群体为气候转型买单。”

其次，产业链成本重构的连锁反应造成了经济冲击。

奥地利经济研究所测算，ETS2将使该国运输业成本增加12%-15%，中小型物流企业利润率被压缩至2%以下。

更严峻的是，欧盟内部碳价差异可能引发“碳泄漏”。德国汽车工业协会数据显示，若周边国家（如挪威、瑞士）维持更低碳价，欧盟整车生产成本将高出8%-10%，削弱产业竞争力。

第三，分配机制存在技术性缺陷。

现行ETS2收入分配规则采用“人均GDP+能源强度”双重加权，导致了“富国补贴”悖论，即卢森堡、丹麦等高收入国家因能源效率较高，反而获得更多返还资金。而在农村地区，依赖私家车通勤的乡村家庭，因人均排放量高于城市居民，面临更高边际成本。

意大利生态转型部提出，需建立“区域级能源贫困指数”，将返还资金与地方实际承受力挂钩。

缓冲机制与分配革命

面对成员国压力，欧盟委员会正酝酿三大调整方向。

首先是碳价调控工具箱扩容。欧盟决定升级动态稳定储备（MSR），将MSR触发阈值从当前23%下调至15%，增强碳价下行期的干预能力；引入“碳价平滑期权”，允许企业以固定价格预购未来三年配额，规避价格飙升风险；此外，当碳价连续三个月超过最高限价10%时，自动释放额外1亿吨储备配额。

其次是收入分配革命。德国提议将50%的ETS2收入用于“能源券”发放，通过智能电表实现按需补贴，直接补贴替代拍卖返还；设立100亿欧元规模的“运输业转型基金”，为电动卡车购置、氢能加注站建设提供零利率贷款；要求非欧盟进口商品（如中国太阳能板、土耳其钢铁）缴纳碳边境税，所得收入专项用于补偿欧盟内受冲击行业。

第三，过渡期设计优化。首先是分阶段纳入，即2026年仅将运输燃料纳入ETS2，供暖部门推迟至2028年；其次是排放基准动态调整，即根据成员国实际减排进度，每年修订免费配额分配标准；最后是社会气候基金（SCF）扩容，将基金规模从原定的722亿欧元提升至1200亿欧元，重点支持农村地区建筑改造。

对此，行业内表示要求“永久性保护”。欧洲运输协会联合会（ETF）提出“碳价封顶计划”，要求将最高限价锁定在75欧元/吨，并延长免费配额发放至2035年。

但该方案遭到环保组织激烈反对，绿色和平组织批评其“将碳市场变成企业提款机”。

环保组织认为需警惕改革削弱减排效力。气候行动网络（CAN）警告，过度缓冲可能使ETS2失去价格信号功能。其测算显示，若采用意大利提议的“区域能源贫困指数”，德国巴伐利亚州家庭可能获得超额补贴，导致全国减排量减少1.2亿吨二氧化碳当量。

在政府层面，多个派别立场分化，形成了南北阵营对垒的局面。

其中，以奥地利、比利时等为代表的改革派主张严格碳价管控，要求欧盟委员会建立“能源贫困监测委员会”；以波兰、捷克为代表的保守派呼吁将ETS2推迟至2030年，并维持化石燃料补贴；而德国、法国等则试图在两者间寻求平衡，法国生态转型部提出“碳税分级制”，对私人用车和企业运输实施差别化定价。

气候目标与社会公平的再平衡

据欧盟内部消息，委员会或将在7月公布折中方案。其中：

碳价走廊调整：将最高限价上调至110欧元/吨，但允许成员国在能源贫困率超15%时暂停拍卖；

收入分配改革：将“气候社会基金”返还比例从80%提升至85%，并引入“农村地区加权系数”；

过渡期延长：供暖部门纳入时间推迟至2029年，但要求成员国提交分阶段减排路线图。

无论最终方案如何，ETS2改革都将重塑全球碳定价格局。其中，动态稳定储备、碳价平滑期权等机制可能成为新兴碳市场标配；碳收入再分配将从“国家间分配”转向“区域间精准补偿”；欧盟可能将碳边境税与ETS2改革捆绑，推动全球碳定价联盟建设。