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中国PPP热潮下的冷思考

2017-02-07 10:11
kumsing
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自2012年PPP模式在我国再次飙兴以来,已四年有余。尽管PPP的热度依然不减,但人们已开始用比较冷静的眼光审视其过程。近期,国家有关部门屡次重申要重视PPP中的“不规范行为”,新闻媒体亦开始热议“真伪PPP”等问题。笔者仅就以下方面略述己见。

一、Private=社会资本:围绕政策用语的困惑

从翻译学和语义学的角度,我国有关部门对PPP的中文翻译令人侧目,特别把其中的“Private”一词译为“社会资本”,在语言形式和语意内涵上颇具新奇。

暂且不论Private被译为“社会资本”是否独具匠心,但人们确有必要关注“政策用语”与“实施结果”之间的逻辑关联。据有关报道,2015-2016我国PPP项目中标金额中,国企占比高达70%以上。换言之,国家近几年力推PPP模式并提倡“混合经济”,然其结果依然是国有经济成分一家独大,其间诸多原因是否应该反思?

或许有人说,将Private翻译或解读为“社会资本”旨在公平赋予所有经济成分同等权利,然而常言道,名不正则言不顺,言不顺则行失矩。从历史的角度审视,PPP概念和模式的始现,原本是针对特定经济成分的特殊政策举措,旨在解决公共行业中非公经济成分“缺位”和市场竞争“缺失”问题。然而现实的窘境是,在“Private=社会资本”这一政策用语下,意向专指的“特殊政策”似有被异化为面面俱到的“普适政策”之嫌。

二、PPP成本竞争中的两级分化

在此轮PPP热潮中,国企(尤其央企)的市场斩获令人刮目,而私企和外企的市场表现可谓平平。有人以为,这体现了国企或央企日益增强的市场竞争力。当然更多的人以为,除了在机会和权利方面的原因之外,私企的不佳表现并非因其“竞争无能”,而是由于对手(国企)的“成本无畏”。

市场竞争在很大程度上系成本竞争。在搏击争斗中,如果一方以命相拼,另一方肯定心虚胆寒,正可谓,人不畏死,奈何拒之?同样,在市场竞争中,如果某些企业不惜血本,其他对手自然拱手退让。以前在分析国企困境时,人们曾有一个共识,即缺乏成本约束导致盲目投资和投资失误,反观前些年的数次境外巨额投资失误及频频出现的“天价地块”现象中,国企或央企的表现经常是“胆高一筹”而非“技高一筹”。而民企在此轮PPP项目竞争中屡处下风,究竟是“技不如人”,还是“胆不如人”?

需要指出,企业可以出于某种策略或不计成本地进入市场,但不可能一直不计成本地保持市场。由于进入成本终究要回收,进入环节的“成本无畏”有可能意味着运营环节的“成本无着”。仅就财政部项目库目前储存的数千个PPP项目测算,总投资已达8万余亿,加上资本利息和投资回报,届时需要清偿的数额已超过十余万亿。人们或应警惕,此轮国企或央企的投资冲动,将来会不会演变成为新一轮的政府或国有负债?

三、“以商养公”或“假公肥商”

PPP项目现金流构建最成功的范例属香港地铁项目。在该项目中,港府投资仅为1/3,其余全部由地铁公司筹集。该公司通过地产、商业开发和其他业务,实现了项目的自负盈亏,成为全球城市轨道项目中的一枝独秀。

香港地铁的“以地养铁、以商养铁”模式为世界各国所激赏和借鉴。然而在我国某些地方,对该模式的借鉴并非全然出自公共服务之宗旨。例如某市长期觊觎某地块的土地升值和商业开发,假修建公共绿地为名,行土地商业开发之实。还有某个城市,把原本完全可以由市场运作的商业项目(譬如经营性娱乐场所或收费停车场等),简单冠以“公共”名称,堂而皇之地以PPP项目形式推介,“以商养公”被异化为“假公肥商”,其间的一个明显特征是,一些项目中的公共服务内容与商业开发内容在体量、性质、主次和主体之间严重失衡。从这一意义上讲,人们在判断PPP项目时,不能仅仅关注其名称何如,更要认真审视其实际所在,不能坐视“明修栈道,暗度陈仓”乱象。应该始终明确和牢记,PPP模式的引入,必须也只能是为了公共服务之目的,断然不能成为政府的“生财之道”或商业开发的“敲门之砖”。

四、PPP法制环境:基础法律优先或专项法规优先?

近期关于PPP立法的话题异常热门。国家发改委和财政部亦分别提出了“特许经营法”和“PPP法”立法思路。

从学理的角度,无论“特许经营法”或“PPP法”均属于专项法规,其调整范围和内容较为具体和狭窄。笔者以为,单凭专项立法,尚不足以应对PPP发展中的关键法律难点和问题。譬如,中国有严格意义上的“公共企业”吗?企业参与公共服务,享有什么特定权利及需要履行什么特定义务?事实是,我国PPP中的法律难题,更多地源自基本或关键法律原则的缺失。

反观西方主要国家,对PPP项目行为及公共服务企业行为的规制,首先遵从的是公共行业基础法律框架。例如美国公用事业法规定,企业一旦进入公共服务行业,则具有“准公共机构”性质并享有某些特定“公法权利”(包括特许或独家经营等),与此同时,亦需履行某些强制性的“公法义务”,包括接受政府监管、提供“普遍服务”、禁止在服务区域内“挑肥拣瘦”、以及未经许可,不得转让特许权利及专用资产等。譬如1983年,路易斯威尔铁路公司申请停运一条边远铁路并得到了美国联邦商业委员会批准,理由是该项运营每年导致企业20万美元亏损。美国十一巡回法院否决了该委员会的决定并指出,厂商一旦进入公共服务市场,在特定服务区域和特定服务期限内享受合理赢利和承担合理亏损应当成为其不可分割的权利和义务,由此判定,该公司中止该段铁路运营,显然违反了“禁止挑肥拣瘦”和“普遍服务”法律原则并会对该地区的商业环境产生危害。

笔者认为,在构建和完善我国PPP法律环境的时序和次序上,基础法律显然应当优先于专项法规。当务之急是要研究、制定和完善《公共服务法》、《公共企业法》、《公共服务监管法》、《公共服务价格及补贴法》等基础法律,要对公共服务行为、公共监管行为、价格行为、市场行为、公共企业的性质、范围、权利和义务等确立法律原则和作出法律规定,只有如此,方可避免“特许经营”或“PPP”等专项立法成为无源之水和无本之木。

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