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节能环保行业警惕“伪PPP”项目

2016-03-29 11:09
老猫
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  国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发“2014”43 号),将PPP 模式作为规范地方政府举债融资的重要机制,倡导推广政府与社会资本合作的模式,在供水、供气、垃圾处理等公益性项目中引进社会资本。然而,目前国内的PPP 模式推进中存在不少问题,比如,项目签约和开工情况不理想,风险和收益机制设计不合理,进而导致政府承担的风险过高,甚至有“伪PPP”项目变相发债融资。认真研究并解决这些问题,对“十三五”期间化解地方债和推动公共产品供给侧改革意义重大。

  一、PPP 模式推进中存在的问题

  (一)PPP 项目推介规模扩张快,签约和开工率都偏低

  财政部PPP 中心的统计表明,截至2016 年2 月29 日,全国各地共有7110 个PPP 推介项目,总投资约8.3 万亿元。其中,国家发改委和财政部推介或示范的项目接近2800 个,总金额约5万亿元。此外,各地还存在着大量未经财政部示范或国家发改委推介的项目,总规模超过了3 万亿元。虽然PPP 项目推介规模快速扩张,但项目落地情况却不容乐观。在签约方面,据民生证券调查,截至2015 年底,PPP 项目签约总金额约1.8 万亿元。据此测算,全国PPP 项目签约率仅两成左右。在开工方面,财政部PPP中心的数据显示,截至2 月末,全国PPP 实际开工项目351 个,仅占总数的5%。PPP 项目签约率和开工率呈现双低状态,部分原因是社会资本参与公共产品建设的经验相对不足,每个PPP 项目都需经过大量可行性研究和前期充分论证准备。但更重要的原因在于,地方政府以往存在信用透支问题,导致社会资本参与PPP有“三怕”顾虑(怕陷阱、怕违约、怕反复),所以,还需不断完善政策、金融、法律等外部环境。

  (二)权责分配不合理,政府承担风险过高

  从项目遴选、收费方式确定、政府补贴程度以及项目收益率测算等方面看,PPP 应用需要大量的专业人才和知识储备。而目前地方政府对PPP 模式认识不到位,更多的是将其简单视为一种融资工具,在操作过程中经常做出脱离实际的承诺。而且,私人部门和政府部门的权责不完全匹配,并未形成风险共担和收益共享的合作机制。一是政府承担风险过大。相当多的PPP 项目通过政府承诺保底等方式,提前锁定财政购买PPP 服务的形式和价格,实际是由政府单方面承担风险,社会投资人近乎零风险,无法实现风险共担。二是政府和纳税人难以享受到项目收益。潜在的收益分配方案偏向社会投资人,利益共享机制尚未建立,最终由社会投资人独享利益。

  (三)“伪PPP”成最大隐忧,变相融资扩大地方债风险

  当前,全国PPP 项目建设规模庞大,但在未经财政部示范和国家发改委推介的PPP 项目中,有相当多的部分并未达到财政部对PPP 模式的要求,存在“伪PPP”现象。比如,有些项目吸收社会资本的方式是银行直接借贷或政府财政补贴,缺少“社会资本共同参与”的核心要素。有的基金或信托公司的投资则是“明股实贷”,要求政府在一定时期内(如3-5 年)进行项目回购,其本质是BT(build-transfer)项目,先期由社会资本垫资,期满后投资方撤资,没有实现长期的风险共担,整个项目的运营和经营风险最终完全由政府承担。可见,当前急需通过制度建设予以“去伪存真”,以更好地发挥市场在资源配臵中的决定性作用,推进供给侧结构性改革。

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