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“十三五”我国PPP投资商机及难点分析

2016-03-18 09:43
月城清浅
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  十八届三中全会改革决定、五中全会的规划建议、近几年国务院政府工作报告,均对PPP提出了明确要求;全国“两会”期间,新华网还专门发布了《“十三五”中国要上的100个大项目》。目前,“十三五”规划纲要已经过第十二届全国人民代表大会第四次会议表决并高票通过,将对PPP发展给予规划引导,但全文正式发布还需要一段时间。那么,“十三五”期间我国PPP投资趋势如何?有哪些重点项目和投资机会?本文将做一些解读,以供参考。

  “十三五”国内PPP投资发展趋势

  一般认为,PPP在中国不是新鲜事物,过去国内主要是以特许经营的方式在探索和实践,建设部还专门出台了部门规章,各地也出台了管理办法或条例,并以BOT、TOT的形式落地了不少项目,发挥了积极作用。

  中央文件明确的要求。为更好地发挥市场和政府两个作用,加快我国城镇基础设施建设,党的十八届三中全会改革决定首次明确:(1)明确国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革;(2)消除各种隐性壁垒,制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法;(3)建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。党的十八届五中全会通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求,要创新公共基础设施投融资体制,推广政府和社会资本合作模式。创新公共服务提供方式,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与。

  政府工作报告的部署情况。《2014年国务院政府工作报告》提出,制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。《2015年国务院政府工作报告》提出,在基础设施、公用事业等领域,积极推广政府和社会资本合作模式。《2016年国务院政府工作报告》提出,完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情。

  特许经营与PPP的关系。三中全会改革决定提的是特许经营,包括2014年政府工作报告也是提特许经营。2015年以后,无论是中央文件还是政府工作报告,都不再提特许经营,但这并不是要将特许经营与PPP对立起来,更不能因为今天的PPP就否定了昨天的特许经营,或者二者完全是两回事。实际上,中国能在过去2年内走完了发达国家几十年才能完成的PPP制度建设,这主要得益于过去30年国内特许经营的实践探索,通过国家部门规章、地方条例、政府规章等形式,使得PPP的基本制度得以确立,PPP与特许经营是继承与发展的关系,PPP是特许经营的升级版。

  从中央的文件要求、国务院的政府工作报告部署,以及2014年以来国务院、财政部、国家发改委就推进PPP出台的一系列文件和举措看,结合社会资本的诉求,“十三五”期间我国PPP投资的可能趋势如下:

  一是制度更加完善,管理更加规范透明,PPP投资环境更加良好。近年来,特许经营立法已进入全国人大的三年立法计划,国家发改委、财政部分别就特许经营、PPP开展立法调研,并取得了阶段性进展。实际上,两部门的立法没有本质上的不同,只是立法切口的大小不同,PPP的立法范围和难度更大一些,到底以哪一部法律名称出台,最后要看全国人大立法机构、国务院法制部门的协调结果。但可以肯定的是,既然PPP(特许经营)已进入了人大的立法计划,“十三五”出台的可能性极大,将会进一步引导和规范PPP项目发展,使其全生命周期管理的过程更加透明,PPP市场的投资规则更加公开、公平。

  二是PPP投资范围更加广泛,社会发展领域将是关注点和难点。过去国内特许经营项目主要集中在有收费机制的高速公路、供水、供热、污水处理垃圾处理等市政基础设施领域,运作模式和管理制度相对较为成熟。随着居民生活水平提高,对文化、体育、养老、医疗等公共服务提出了更高需求,客观上需要引进社会资本加快相关设施投资建设。“十三五”规划建议明确了公共服务供给的改革方向,即能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与。相信未来政府会推出包括博物馆、体育馆、医院、学校等在内的社会领域项目,用PPP模式投资建设和运营。但也有不少难度,政府不能做甩手掌柜,要加强监管和绩效考核,加快相关事业单位改革,引逼社会资本提供更好的公共服务。

  三是金融支持举措更加接地气,PPP投资退出渠道更加丰富。PPP项目与传统政府融资平台项目的投融资方式不同,除了政策性金融机构要加大支持力度外,商业银行的贷款审核方式、贷款条件需率先改革。同时,要丰富和完善PPP投资的退出渠道,比如设立PPP资产交易平台,降低社会资本的并购成本,提高其市场化配置资产的效率。

  四是政府监管能力将大大提高,PPP投资行为更加理性和规范。推广PPP模式,不仅仅是解决融资问题,更重要的是要倒逼政府加快职能转变,加强事中事后监管。去年以来,国内有近千个项目签约落地和开工建设。“十三五”期间将有大量PPP项目建成运营,如果政府对相关设施运营行为、绩效的考核和监管能力不足,社会资本逐利的本性,将可能在提供公共服务的过程中过分的降低成本而导致服务质量的降低。因此,政府需要加强自身的监管能力建设,引导和规范社会资本的投资行为,促进理性投资和良性运营管理。

  五是政企双方履约能力将受到重视,PPP投资的诚信体系更加完善。目前,财政部已经建立PPP项目的大数据库,拟对PPP项目进行全生命周期管理,这在客观上有利于促进政企双方尽可能的履约。同时,国家发改委也在大力推进全社会诚信体系建设,并建立了全国公共信用信息交换平台,PPP项目如果出现违约信息,这些信息也将会纳入到此平台中,将会影响政府、社会资本的信用评级,进而影响他们的后续发展。因此,公共信用信息交换平台的建设完善和相关信用数据产品的应用,也会大大激发政企双方的履约动力。

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