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节能环保PPP发展借鉴:上海PPP实践探索及启示

2016-02-24 01:18
路过的码农
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  2014年以来,财政部、国家发改委就推进政府和社会资本合作(PPP模式)出台了一系列指导意见,国内绝大多数省级行政区都出台了PPP实施意见。尽管目前上海还没有就PPP正式出台相关文件,但PPP最主要的形式——基础设施特许经营在上海的实践探索,已经有20多年的历史。上海PPP的经验和不足之处,对各地正在如火如荼地推进PPP,有着重要的借鉴意义。

  上海PPP实践回顾和成效

  一、实践回顾

  上海城市建设管理领域PPP(以下统称PPP)始于上世纪90年代,大致可分为三个阶段。

  图示:上海城市基础设施PPP的发展历程

  1、起步探索阶段(上世纪九十年代)

  从1993年底起,上海城投总公司先后将南浦、杨浦两座大桥和打浦路隧道、徐浦大桥、沪嘉高速公路的专营权转让给中信泰富公司,将延安路高架道路和内环线高架道路、南北高架道路的专营权转让给上海实业集团。此阶段上海PPP的特点为:第一,以TOT模式为主,以吸引外资为主;第二,定向授予特许权,即政府或政府授权部门直接与投资者签订特许权经营合同;第三,一个项目一部政府规章,针对不同的PPP项目,上海市政府陆续出台了《上海市延安东路隧道专营管理办法》(1994年)等专营管理办法累计达到10个。

  2、快速推进阶段(九十年代末-2010年)

  进入21世纪后,上海大力推进城市基础设施PPP模式,引入市场化竞争机制,扩大投资资金来源。如路桥领域,以特许权经营合同的形式授予项目公司收费经营权。同时,PPP实施领域扩展到环保等领域,如竹园第一污水处理厂项目。此阶段上海PPP的特点是:第一,以BOT模式为主,项目最多、最热;第二,采用公开竞争的方式选择社会资本;第三,加强配套制度建设,如出台了《关于加快高速公路网建设若干政策意见》,从财税政策、用地政策、收益机制保障等方面对高速公路PPP项目予以支持。

  3、转型升级探索阶段(2011年至今)

  在总结经验基础上,结合基础设施建设运营市场化改革,于2005起开始研究地方性制度规范,制定了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》于2010年底公布,以期促进上海PPP模式转型升级,进一步提高基础设施的运营质量和降低运营成本。但受地方政府融资平台政策等因素影响,这个阶段的PPP项目较少。

  二、主要成效

  1、通过创新融资方式,缓解了大规模基础设施建设的资金压力,明显加快了城市建设进程。

  据初步统计,截至2014年底,上海市仅在路桥、水务、环境等领域通过实施PPP模式引进社会资金达500亿元(不包括在医疗、体育、文化设施以及政府购买服务等领域),有效缓解了城市建设资金供求矛盾。据不完全统计,上海通过政府与社会资本合作,建成的高速公路项目14个、隧桥项目6个、污水处理厂项目14个、供水项目2个、垃圾中转项目5个、垃圾处理项目8个。其中,2001年至2010年通过PPP模式建成的高速公路超过500公里、垃圾处理设施8座,分别约占上海高速公路总里程的70%和垃圾处理能力的80%。

  2、通过市场竞争引进专业力量,降低了运营成本,明显提升了公共服务的能力和水平。

  PPP项目通过公开招标等市场竞争方式选择经营者,在绩效考核和成本规制约束下,企业努力降低成本,改善运营和服务绩效。如2008年11个市级授权污水处理PPP项目的平均能耗为0.204Kwh/m3,低于同期非PPP项目的平均能耗;上海某区第二污水处理厂以TOT模式实施PPP后,区水务局减少支出近1000万元。同时,PPP还催生了一批专业化市场主体,提升了相关行业的管理水平。如上海某污水处理厂2011年以来各项出水指标优于考核标准,连续三年获得上海市市污染物超量削减补贴。

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