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从英国《水工业法》看我国水处理与PPP管理的不足

2016-02-17 10:07
PokerJoker
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  2014年4月10日,兰州市威立雅水务公司出厂水及自流沟水样中苯含量严重超标,引发水污染事件。如同以往的水事件一样,对事件的评议各有各的说法,但是,其中一个矛头直指事件的当事人之一兰州威立雅水务集团,认为是“洋水务”和“高溢价”[1]是主因,甚至有人喊出“洋水务、滚出去”的声音。

  本文无意对兰州水污染事件作进一步评论,但也认为法国威立雅等不会因此而退出中国,中国水务市场化的步伐也不会因此而停滞。仅就兰州水污染事件的后续报道来看,此次事件的原因来自多方面,不仅仅是各直接间接的当事人和相关方,还涉及到体制和机制的系统性问题。存在这些问题的当然不是兰州一个城市,具有相当的普遍性。

  市场化是一把双刃剑。对水务行业如何既能利用市场化带来的效率和收益,又能保障公共利益不受损失甚至能得到逐步提升,是值得深思的问题,虽然各地都有《供水排水管理条例》,但多数没有涉及到对污染事件如何规避、如何处置和处罚,更没有上升到一定的法律高度。英国在1989年推动水务行业私有化和市场化改革,同时颁布了《水法》,并在1991年制定了《水工业法》,《水工业法》为如何治理市场化之后的水务行业,保障公共利益提供良好的示范,值得我国在水务立法工作中加以借鉴。

  一、《水工业法》明确供排水行业各利益相关方的职责

  借鉴《水工业法》,首先需要了解英美法系和大陆法系的区别。简而言之,大陆法系强调政府对各法律主体的管理和制约,并通过成文的法条明确;英美法系是基于经验而产生的判例法为主体的法律体系,强调分权、制衡和个人自由,反而怀疑和否定政府的单方面作用和力量。因此英美法系的法律制度必须要更加贴近实际,能够针对各种情况进行变化,使各方力量和利益都能够参与到法律的制订和调整之中。英国《水法》和《水工业法》当然也离不开英美法系的立法传统。大陆法系和英美法系在立法实践中目前也出现互相借鉴的趋势。鉴于英国水务企业采用基于流域和供排水一体化的生产经营模式,水务的承担者(undertaker)与一般的城市供排水公司要面对和处理更加复杂的情况,承担更大和更加全面的责任,所以,产生于实际经验和判例的英美法系更加适用英国基于流域的一体化供排水模式,即无法预先设定各种目标,而更加侧重于明确各方的责任、职能,某项具体事务的操作模式、流程和规则。

  所以,1991年的《水工业法》立足于相关利益各方对涉水事务的共同治理。明确各方在水务事业上各自承担的责任和职能是最重要的,这是保障各项水务事业能够正常开展的基本体制框架。

  1、在体制上明确各利益相关方的功能责任

  《水工业法》确定的各利益相关方有英国农业、国家河流管理局、水务署(OFWAT)、公平交易委员会(OFT)、垄断与竞争委员会(MMC)、消费者服务委员会(CSC)、地方政府与公共机构、内陆排水委员会(IDB)供排水服务承担者(undertakers)、各相关用水工商企业、普通家庭用户等等。《水工业法》明确各方责任[2],并将责任按功能分摊[3]。其中比较重要的功能责任及其承担方是:

  水务署署长的责任:

  《水工业法》开宗明义第1条明确水务署署长的任命和任期,第2条就规定署长的基本责任,即署长具有监管水务承担者的责任和权力,

  ● 有责任“保证在任何英格兰和苏格兰地区水务承担者的正常运作”,

  ● “保证水务承担者有能力为适合开展相关业务的承担者筹措资金(特别是,能够保证其合理的资本回报)”,

  ● “保护水务承担者的公司的所有用户或者潜在用户在支付了供水和排水的设备和修复费用之后所享有的个人利益”和“在服务提供过程中的其他利益”,

  ● “保证此类业务公司所提供服务的质量”,

  ● “提高此类公司开展业务时的经济效率”,

  ● 在署长认为合适的情形下,促进在依据本法参与提名的个人之间的有效竞争。

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