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万亿险资如何才能对接环保PPP项目?

2015-11-18 10:26
Minor昔年
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  随着国务院及财政部、发改委等相关主管部门出台一系列推进政府与社会资本合作的政策(PPP),各地方政府纷纷响应,公布各自的PPP项目清单,以寻求社会资本参与。据报道,目前各地推出的PPP项目已达1800个,总投资额超过3.4万亿,项目范围涵盖市政公用设施、交通基础设施、能源、水利、教育、医疗卫生、文化、体育、养老养生等多个领域。

  从财政部公布的首批PPP示范项目看,落实情况不尽人意。在传统融资渠道中断,投资压力增加的情况下,各地政府在实际推动PPP项目过程中,尽可能减少“标准动作”,增加“自选动作”,注重“缓解政府财政压力”,放松“公共服务运营效率”目标。即便如此,PPP项目社会资本供给和政府需求比起来还是严重不足。因此有财政部官员表示,要鼓励保险公司、养老金等机构投资者进入PPP领域,更有人呼吁保险资金要转变观念,以更积极的姿态参与到PPP这股投资浪潮中来。

  在经济下行、稳增长压力之下,增加投资仍旧是政府的不二选择,除了一系列相关政策陆续出台,公司债、企业债、中期票据甚至平台融资又重新放开,中央政府专项基金、引导基金,各级地方政府城市发展基金迅猛发展。国庆假日后的第一天,发改委即联合保监会出台了《国家发展改革委 中国保监会关于保险业支持重大工程建设有关事项的指导意见》,文件标题之上“特急”二字更显示出主管部门的迫切心情。那么有了政府主管部门的支持,市场的期待,是不是就会像一些专家预计的那样,很快会有万亿级的保险资金争相投入到PPP项目中?答案是未必,要理解这个结论,就必须理解保险资金的特点,理解保险资金在PPP模式中的关切,而且有些关切是从根本上和PPP目标相冲突的。

  一、保险资金有参与PPP项目的意愿与动力

  保险资金确实有参与PPP项目的意愿与动力。事实上,PPP项目的重点领域包括市政、交通、水利、环保等基础设施,能源、保障房、养老医疗等一直是保险资金投资的重点,自2006年开放保险资金间接投资基础设施以来,截止2015年8月,保险资金已累计注册各类保险资管产品约1.2万亿,其中绝大部分投资都集中在上述重点领域。根据保险资产管理协会提供的资料,2010年以来,保险资管产品注册情况如下:

  上图显示,保险资管产品近年来得到迅猛发展,特别是2013、2014年,由于注册制度的改革,保险资管市场呈现井喷式增长,但进入2015年后增长势头迅速趋缓,专家预计2015年全年保险资管产品注册规模可能会下跌4成。其原因主要有两点:一是基础实施等保险资金投资的重点领域主要融资对象为地方政府投融资平台,投资标的多属公益性或准公益性项目(E20环境平台加注:市政环保建设领域主要属于该类型项目),该类融资2015年以来受到43号文的严格制约;二是央行连续6次降息,5次降准,资本市场流动性极度充裕,企业债、公司债全面放开,债券市场收益率快速下行,另类资产投资收益率与保险资金成本难以匹配。

  另一方面,保费规模还在不断增长,投资需求持续增加,因此保险资金不仅客观上要求巩固既有的重点投资领域,还要拓展新的投资机会。在此背景下,PPP项目,特别是有长期稳定收益、具有公益性特征的交通、环保领域的PPP投资自然成为保险资金垂涎的目标。然而,尽管保险资金有参与PPP项目的强烈意愿和动力,但由于保险资金不同于其它社会资本,有其特有的投资特性,包括地方政府、产业投资人在内的大部分PPP参与主体对这些特性还不太熟悉,因此在实际对接中效率不高,落地困难。

  二、保险资金难以单独成为PPP中的社会资本方

  保险资金参与PPP项目已不存在法律或技术上的障碍。除传统的债权计划、股权计划外,2015年8月、9月,保监会连续出台了《资产支持计划业务管理暂行办法》、《关于设立保险私募基金有关事项的通知》等规范性文件,使得保险资金参与PPP的途径从债权、股权扩展到基金、证券化等创新形式,丰富了保险资金投资手段,更好地满足各类PPP项目的融资需要,从监管上解决了保险资金投资PPP项目的方式问题。

  但除养老、医疗等少数与保险相关的产业外,对交通、环保等大部分投资领域的PPP项目来说,保险资金不是合适的社会资本方,至少不适合单独成为参与PPP项目的社会资本方,这是由”保险”的特性决定的。保险是风险管理的一种手段,是风险分散与分摊的一种制度安排,保险资金投资的本质是对一系列风险、收益、久期等资产要素的配置,是财务投资而不是产业投资。通过监管部门对保险资金运用的政策演变我们可以理解这一特点:长期以来,保险资金只能用于银行存款或购买国债,2005年有条件放开债权与股票,2006年开展基础设施债权计划,2010年开放股权和不动产,2012年允许保险资金投资信托等非标资产,2014年保险资金可以投资创投基金,2015年探索资产支持计划及私募基金。尽管投资范围越来越广、手段越来越丰富,但投资目的都是为了在风险控制范围内获取更高的投资收益。

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