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地方与中央的博弈:PPP的热与惑带来节能环保市场混乱?

2015-08-04 01:23
Minor昔年
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  当PPP热潮席卷社会各个角落的时候,让我们冷静下来,重新审视我国发展PPP的目的、PPP发展中存在的概念泛化问题及概念泛化所带来的认识误区。

  一、换个角度看PPP:促使地方政府的服务归位

  地方与中央的博弈

  在我国传统的中央集权体制下,地方政府官员的升迁取决于中央政府的考核,地方政府会按照中央政府的指挥棒决定自己的行为,但地方政府在执行中央政府政策的行为中会存在各种各样的异化。第一,中央政府的指标化考核类似应试教育,易使地方政府背离了提供公共服务(包括环保、人民福祉、社会公平稳定、城市可持续发展等方面)的原则,仅为了完成指标活动而获得升迁的机会。第二,在1994年实行分税制的改革以及在改革开放之后,其确定的地方以经济发展为纲的整个路线方针方向、聚焦经济发展原则的基础上,央地两级政府都将经济活动作为发展的重心,地方政府在工作层面异化为经营城市的偏执,在经营城市中就像企业追求利润一样去追求财税收入和基本建设投入的增加,这种政府经营缺乏市场配置和效率。

  两元结构形成

  从地方政府的上述行为异化中,我们可以看到地方人大、法律和信息公开等对地方政府约束薄弱,对地方政府的行为也缺乏有效监管。在约束不到位而考核机制来自于中央政府的评价的情况下,地方政府和中央政府总是在进行一场“猫鼠游戏”,地方政府在经济发展中会片面迎合政绩观,出现了违背市场规律、超常超规的运作情况。在历史轨迹上我们可以看到,从地方政府大力兴办各种中小企业、国有企业以控制收入,到1994年分税制改革以后转向经营土地和投融资平台的畸形放大等形式的走形,都来自于每一次中央的改革到地方逐步实施中的异化过度。可见,作为央地两级的二元关系是不稳定的系统。

  为了避免上述情况,人大监督制度及其他各项监督制度均在完善。目前财政部的一系列改革也都是为了约束地方政府的不合理行为,比如关闭投融资平台、新预算法中对政府收支的长期计划性以及进一步强调人大的决议都是为了约束地方政府的不合理行为。

  让市场进入是政治选择

  追溯到之前的情况,在我国目前中央高度集权的政治体制下,解决上述问题的关键是要突出市场的作用,运用市场将央地二元政府关系转为央地政府和企业的三元关系,外加公众的监督,此种三元关系会比二元关系更易于监管和调整。在三元关系中,企业与地方政府应该有可见、可约束、符合商业、会计等规则的合同。同时需要有公开透明、科学的财务系统,目前中央政府也在督促地方政府的财务报表改革,PPP财政支出的计划性和长期性。若参与三方关系的企业成长上市后,要求则更严格,财务、税收、会计、法律、合同等方面的信息公开应用会更好的规范地方政府的各种经济活动,也便于中央政府引导地方政府更多的健康的行为。

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