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环境保护税中设定碳税难适合我国经济发展

2014-04-28 10:30
退思
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  国务院法制办近日根据征求意见完成了对环境保护税送审稿的修改,将二氧化碳纳入环境税的征税范围,设置为环境税的一个税目(也即通常所说的碳税),是修改稿的一个重大变化。

  “十二五”规划提出,选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境税。十八届三中全会《决定》指出,推动环境保护费改税。这些勾勒出了当前我国环境税改革的两大核心内容,即费改税和环境税立法,设置碳税税目不在其列。作为碳税的替代机制,“增加森林碳汇”、“逐步建立碳排放交易市场”被写进了“十二五”规划,开展“碳排放权”交易试点和推行“碳排放权”交易制度分别被写进十八大报告和十八届三中全会《决定》。按《联合国气候变化框架公约》规定,我国作为发展中国家,至少在2020年以前不承担有法律约束力的温室气体绝对总量减排责任。可见,立足我国国情,当前在环境税中设置碳税税目还不合时宜。

  自2008年以来,我国先后在京津沪及湖北、广东、浙江等省份建立了碳排放交易机构,尝试开展标准化的碳排放合约交易。国际经验表明,因碳排放交易机制(ETS)与碳税存在功能重叠和替代效应,故不宜在一国范围内同时采用这两种机制。但在一国内部的不同地区,分别采用两种不同的机制还是有其必要的,这要涉及ETS与碳税在不同地区间适用范围的界定及其政策选择问题了。至于ETS与碳税哪个好?目前尚存争议。一般认为,ETS优于碳税,因为在碳税机制下,“有钱就一定能排”,而在ETS机制下,碳排放权是一种可交易的稀缺资源,“有钱不一定排得起”(价格由可供交易的排放权和需求量决定),“有钱不一定能排”(不一定买到排放指标)。另外,“增加森林碳汇”,发展碳捕获、碳储存技术等,也是重要的碳税替代机制。

  开征碳税,还有赖于我国现行税制结构的优化调整。根据国际惯例,在税制设计和税收实践中,为了达到同一调节目的或政策目标,可在不同纳税环节或根据不同计税依据设置不同的税种;也可为了达到不同的调节目的或政策目标,对同一税基或计税依据设置不同的税种。但对于为了达到同一调节目的或政策目标,而对同一税基或计税依据设置不同税种,则是不妥当的。而现行资源税、消费税等就与拟开征的碳税在“同目的同税基”的功能上有交叉重叠。也就是说,设置碳税税目的一个基本前提,是要优化调整我国现行的税制结构,以避免出现功能交叉重叠和重复征税现象。换个角度思考,我国完全可以借鉴欧洲碳税的经验和做法,将现行资源税和消费税中的“碳排放”因素与碳税挂起钩来,“改造”成我国的碳税制度。这样做,既能应对“碳关税”,又可达到稳定税负和碳税中性的“一箭双雕”的效果,

  开征碳税,也与我国所处经济成长阶段的经济政策相掣肘。任何一个国家和地区的经济成长都有一定的阶段性。按罗斯托的经济成长五阶段论,我国目前尚处于“起飞”准备阶段到“起飞阶段”的过渡期。适应这一阶段的经济政策,必须将消除贫困、发展经济放在首要位置。据预测,在当前的节能技术条件下,只有当GDP年增长率不高于4%时,才有可能实现二氧化碳排放总量的净下降。无疑,开征碳税会提高我国产品的生产成本,弱化产品在国际上的竞争力,影响我国经济在所处成长阶段的正常发展。在对待经济发展与减少碳排放的两难选择上,设置碳税税目,说到底不过是利用WTO禁止双重征税机制被动应对“碳关税”,以争取最大限度地维护我国经济利益的一种无奈选择。因为2020年后,美国将对进口产品产地温室气体排放量高于美国本土的进口产品征收“碳关税”—— 遏制发展中国家贸易能力的“绿色壁垒”的新变种和政治手段的“遮羞布”。对此,我国应审慎对待碳税,积极应对“碳关税”,争取在应对这些气候变化中的国际博弈主动权。

  另外,开征碳税,还牵涉我国能源价格管理体制的市场化改革。目前,我国能源以行政命令为主导的价格形成机制依然如故,能源价格形成机制严重扭曲。十八届三中全会《决定》指出,推进石油、天然气、电力等领域价格改革,放开竞争性环节价格。但同时还指出,政府定价范围主要限定在“重要公用事业”和“网络型自然垄断环节”。可见,我国能源价格管理体制的市场化改革还有很长一段路要走。而在这之前,因为政府定价,适应于市场定价机制的碳税政策被“看得见的手”对冲,碳税的经济效应会因此大打折扣。

  (作者系湖南省农村发展研究院研究员;中南大学PPLG研究中心研究员)

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