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环境问责:“离任审计”和“终身追究”如何落地

导读: 自然资源资产并没有涵盖环境污染和环境健康等内容。而“领导干部”如何界定,到底谁是审计和终身追究责任的对象、谁是政策设计执行主体等重要问题没有明确,使这三个提法仍然有待进一步准确定义。

    自然资源资产并没有涵盖环境污染和环境健康等内容。而“领导干部”如何界定,到底谁是审计和终身追究责任的对象、谁是政策设计执行主体等重要问题没有明确,使这三个提法仍然有待进一步准确定义。

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中,在加强生态文明制度建设部分,提出了“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制”。

  这个三阶段式的提法,基本可以看作是一个缩小版的地方政府主要领导环境问责体系。但是,其中有待澄清的问题有:自然资源资产涵盖范围过小,只是环境评价中的一部分,并没有涵盖环境污染和环境健康等内容。而“领导干部”如何界定,到底谁是审计和终身追究责任的对象、谁是政策设计执行主体等重要问题没有明确,使这三个提法仍然有待进一步准确定义。

  但是,这样的提法,在《决定》的整个生态文明部分中仍占有相当的政策创新意义,显示了中央开始认可地方主要领导环境问责体系的重要性。

  负债表:仅自然资产是不够的

  “自然资源资产负债表”的概念,可能延续的是绿色GDP中的概念,实际上只是地方政府环境绩效考核指标体系的一部分。

  仅仅强调“自然资源资产负债”可能是不够的。首先,自然资源资产主要包括土地、森林、矿产、水和海洋等领域,只是“局部的”环境资产,并不能反映全部的环境质量状况。如在当下空气和水污染十分严重的情况下,环境考核中包含室内外空气污染对人类健康的影响等环境健康指标就十分必要。国外环境健康在整个环境绩效考核指标体系中,最高已达50%的份额。

  其次,如果仅仅以自然资产负债为考核内容,后续的离任审计和生态环境损害责任终身追究的范围过小,无法准确考核和合理追踪问责。

  我国领导干部环境绩效考核的主要法规,是2006年中组部颁布实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价(试行办法)》。其中,涉及环境绩效考核的只有环境保护、资源消耗与安全生产、耕地等资源保护3个评价要点;而且没有进一步分解成可执行的具体指标,也没有对考核权重进行规定。地方组织部门都是根据这三个要点自行设计当地的考核方案和权重。

  目前,各地政府环境考核指标体系,如广东、河北,江西等都比较完善。考核权重也在不断提升,从2005年平均5%,到2008年江西省的16.7%,再到最近天津市的22%。

  但是,这些指标体系的问题是没有延续性。有的地方领导换届后,原有指标便不再执行。另外,因为“考核数据内部化”问题,考核数据的可信度存在相当问题。上述离任审计和追责制的建立,将根本改变这种状况。

  离任审计:如何解决“下级考核上级”

  这条提法的意义,关键在于“离任审计”的提出。但在《决定》中,离任审计的范畴是自然资源资产,范围过小,自然资源资产的审计是环境审计的一部分,应该扩大到环境绩效审计。

  目前国内对于离任环境审计还没有政策实践,北京政通境和节能研究所(以下简称“境和”)2010年提出过政策模型,并在广东等华南四省作过调研和执行机制设计。

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