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PPP热潮引发资本狂欢 “井喷”之后问题难掩

导读: PPP热潮引发的资本狂欢,最终将以何种方式收场,取决于PPP项目市场化、政府补贴合理化、项目盈利能力等多方面的完善推进。PPP项目的设计初衷应该是推动政府与社会资本的双赢,但目前一些项目却困难重重。在靓丽的成绩单前,要警惕PPP过热背后潜藏的问题与风险

PPP热潮引发的资本狂欢,最终将以何种方式收场,取决于PPP项目市场化、政府补贴合理化、项目盈利能力等多方面的完善推进。PPP项目的设计初衷应该是推动政府与社会资本的双赢,但目前一些项目却困难重重。在靓丽的成绩单前,要警惕PPP过热背后潜藏的问题与风险

刚刚到来的2017年,被称为PPP(政府和社会资本合作)落地之年。喜人数据背后,隐现各参与方的担忧。

2月13日,财政部PPP中心对外公布全国PPP综合信息平台项目库第5期季报(以下简称“季报”),披露了最新的各项PPP数据。

季报显示,截至2016年12月末,全国入库PPP项目共计11260个,投资额13.5万亿元。其中,已签约落地1351个,投资额2.2万亿元,落地率31.6%。这也是PPP项目落地率首次超过30%。

此前不久,财政部牵头组织社会各方力量,结合国际国内关于PPP信息公开的制度和实践,制定了《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(以下简称《办法》),以加强和规范PPP信息公开工作,有效监督和约束PPP项目各参与方行为,保障公众知情权,促进PPP市场公平竞争、规范发展。

2016年12月21日,国家发改委联合证监会印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,布置开展PPP项目资产证券化工作,并请各地区于2017年2月17日前推荐1~3个首批拟进行资产证券化的传统基础设施领域PPP项目。

2月22日,发改委发布消息称,截至目前各地区共上报“PPP证券化”项目41单,其中污水垃圾处理项目21单,公路交通项目11单,城市供热、园区基础设施、地下综合管廊、公共停车场等项目7单,能源项目2单。发改委表示,将组织专家对上报的PPP项目进行评估论证,积极推进符合条件的成熟项目发行证券化产品,并及时总结相关经验,更好地推动PPP项目资产证券化工作持续健康发展。

政策的密集落地,凸显监管层面对PPP领域的重视,一些民间资本也看到了曙光,在各地积极参与PPP项目的投资。但不可否认的是,实践了多年的PPP项目仍面困境,一些项目盈利艰难,民间资本面临信息不对称等窘境。一些项目造血能力不足,长期靠政府补贴,甚至沦为政府负但。如何让PPP项目成为政府与民间资本双赢的契机,仍有待政府和企业的共同努力。

PPP风头正劲

PPP,英文全称Public Private Partnership,即公私合作模式,是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。

在中国社科院中小银行研究基地副秘书长冯兴元教授看来,目前一些PPP项目,更多的是政府与国有银行和国有企业三者之间的合作,这并不符合国际上关于PPP的定义。国际上PPP指的是“公—私合作伙伴关系”。根据世界银行相关标准,一些政府项目中私人资本占比20%以上就属于PPP项目。

冯兴元在接受记者采访时表示,政府属于公权,国有企业属于公有制企业,国有银行也是公有制银行,政府、国有银行和国有企业一起做PPP,实际上属于“公—公合作伙伴”关系,而不是“公—私合作伙伴关系”。现在我国相当部分PPP项目的社会资本方为国企或国企与民企的联营体,纯粹的私人资本占比不高。

“这与政府‘主要提供辅助性支持而不是与民争利’原则相背离的。”冯兴元告诉记者。真正的PPP项目应该是政府与民营企业之间的合作,而非公公合作。顶层设计中所指的社会资本,主要指的是私人资本。

对PPP的界定,目前主要参照财政部与发改委各自下发的文件。按照职责划分,财政部负责推进公共服务领域的PPP项目,发改委则负责推进基础设施领域的PPP项目,如基建、供水、排污、水利等领域。

“PPP项目从去年就已经大力推进,总体属于政策暖风不断,实质性资本介入机会稀缺。”中研普华研究员危仁鹏在接受记者采访时表示。

近期有观点认为,2015年逾十万亿政府和社会资本合作(PPP)项目等待落地,进度不如预期,其中一大原因正是PPP领域顶层法规的缺失。危仁鹏认为,这其中有政策完善不到位的因素,也和国内PPP投资环境不成熟有关,主要表现在国家和地方政府项目推进模式“换汤不换药”,以及有实力的企业及资本难以找到合作机会,长期性合作方案还在等待政策落实。

“预计今年会有2~3倍的PPP项目案例推出,成功案例也会越来越多,但对大部分项目而言,民营企业占比依然很小,主要集中在地方及国有控股企业中。”危仁鹏说。

在国家发改委、财政部PPP专家库专家、北京市律师协会PPP课题组组长薛起堂看来,现在政府和企业介入PPP项目主要有两方面原因。

首先,2014年9月21日,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)下发,意见指出,不允许地方政府再欠新债,现阶段大部分地方政府没有钱,但又要建设基础设施和公用事业项目,所以只能通过PPP模式进行。

其次,政府的基础设施和公共事业大部分采用PPP模式后,建筑施工企业、投资公司只能通过PPP模式参与进来。

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