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土壤修复如何跟上PPP大潮?

导读: 在已经落地的大量PPP项目中,并不乏较大规模的环保项目,然而其中土壤修复项目却所占较少。

中国经济在一个“稳”字下走过了2016年。2017年,随着房地产投资增速回落,要把稳字继续写好,仍要靠投资发力。“45万亿大放水”的谣传被及时消解,但政府投资规模继续增长基本不存疑问。

2017年,除了政府可能加大直接投入外,随着模式的推广、政策的完善,PPP有望发挥更大作用。全国累计入库PPP项目数量超过万个,项目投资总额超过12万亿元。近几年,PPP每年投资规模相比前一年几乎都是翻番的增长,有机构预计2017年PPP项目落地规模可能达到两三万亿元。

《土壤污染防治行动计划》正在加紧实施。2017年两会政府工作报告中提出要强化水、土壤污染防治,开展土壤污染详查,分类制定实施治理措施。广开治土资金来源一直是业界十分关注的问题。《土壤污染防治法》制定过程中也提出了鼓励社会力量参与土壤污染防治。在已经落地的大量PPP项目中,并不乏较大规模的环保项目,然而其中土壤修复项目却所占较少。

土壤修复为什么没能跟上PPP大潮?

PPP是一种政府和社会资本的合作形式。在我国,由于国企的积极参与,形成了有别于西方国家的特色,但政府这个重要要素是一样的。因此,我国的土壤修复项目中,只有地方政府作业主的才有采取PPP模式的可能。

我国早期的土壤修复市场有着明显的土地开发驱动特点,土壤修复项目往往出现在一些有潜在商业价值的土地收储、招拍挂、用地类型变更等节点前后。在快速城镇化的背景下,这些过程往往伴随着土地价值的急剧上升和随之而来的丰厚收入,土壤修复花费虽高也难与之相比。而修复企业为了抢占市场,也完全愿意垫资修复。因此,地方政府几乎不可能有意愿让社会资本进入并与之分享日后的收益。

此外,与路桥建设、供水、水处理、固废处置等领域不同,土壤修复并没有实际的长期收益(至少目前的法律政策尚未给出模式)。这也不符合PPP“利益共享、风险共担”且合作期长(如PPP示范项目原则上不低于10年)的特点。可见,目前为止的土壤修复借不到PPP的东风并非偶然。

未来还有机会吗?

我国在土壤污染防治政策设计方面是鼓励创新和先行先试的。面对土壤修复资金难题,PPP作为重要的融资模式,还是得到了积极探索。比如湖南的岳塘模式,岳塘区竹埠港工业区污染治理完成后,将会被开发成生态新城,参与项目的各方将从治理土地增值收益中获得回报。同样是土壤污染治理修复-土地增值收益,之所以能达成政府和社会资本的合作,或许有以下三点原因。

一是社会资本有了回报路径。不同于土壤修复尚无成熟商业模式,可以分享土地增值收益让社会资本看到了可行的商业模式。尽管回报可能不高,但PPP本就不是暴利,细水长流但稳定的收益也是不错的选择。

二是项目整体资金量更大。近日被媒体报道的湘潭岳塘竹埠港滨江商务区治理开发项目总投资规模约50亿元。这样的资金量使社会资本的参与更有必要。

三是项目包含多领域的内容。以竹埠港项目为例,其工作包括土壤修复、市政道路建设、市政绿化景观、公共建筑、土地整理等基础设施项目,以及分步开发等,非常需要多方合作。同时,PPP利益共享、风险共担的特点又可以促使项目参与方更认真、踏实地做好工作,减少一锤子买卖的心理,对达成项目目标非常有利。

只要符合了以上三条,未来几年土壤修复和PPP还是有机会联姻的。土壤修复并非与PPP无缘,关键是要建章立制。做水处理和固废处置也并非天然就适于PPP,而是有了比较完善的法律、政策和标准,才赶上了PPP这场东风。这恰恰是土壤修复目前所缺少的。只要责任机制、商业模式、标准、效果评价机制等重要的规则建立完善起来,土壤修复完全可以在PPP领域拥有广阔的空间。

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